【摘要】当前大学办学自主权落实难,其原因主要在于:政府与大学对落实大学办学自主权的出发点和目标不同;相关政府部门和个人利益的掣肘;大学尚未建立起与现代大学制度相适应的内部运行机制。要确保大学办学自主权的落实,必须采取以下对策:实现政府职能的彻底转变;建立科学、民主、高效的大学内部管理体制;建立新型的法制条件下的政府和大学契约关系。
【关键词】大学 政府 办学自主权
【作者简介】沈加君,淮海工学院东港学院郁洲书院院长、书记。江苏 连云港 222069
【文章来源】江苏高教 2009年第5期
一、当前大学办学自主权难以落实的原因分析分析我国高等教育改革的进程,大学办学自主权之所以没有落实到位,主要有以下三方面的原因。
1.政府与大学对落实大学办学自主权的出发点和目标不同
在推进落实大学办学自主权的的背后,我们发现政府和大学的出发点并不一致,目标也不尽相同。大学的出发点是“松绑”,摆脱计划经济条件下被管得过多、管得过死的状况,更多的期望是通过建立现代大学制度实现大学自治和学术自由。而对于政府来说,落实大学办学自主权是通过管理方式的转变,增强大学的办学活力和水平,其出发点是更好地管好大学,目的是为了让大学更好地为国家的政治、经济和社会发展目标服务。对政府而言,落实办学自主权只是一种手段、措施或者说是管理方法,推行的是有限的、可控的放权。虽然客观上也是给大学“松绑”,但并没有放松对大学的控制,而是控制方式的转变。在差异的背后是政府和大学有着不同的利益诉求和价值追求。
我们从中似乎可以看到政府与大学之间博弈的影子。但实际上,由于旧体制没有完全打破,大学与政府并不具有对等性,大学没有博弈的条件和资本。而且,在高等教育资源仍然十分紧缺,大学之间没有形成有效竞争的情况下,大学也缺乏博弈的动力和愿望。因此,大学往往只是服从、配合政府的要求。而政府的强势地位和高度集中、行政命令管理模式的惯性,决定了落实大学办学自主权必然是沿着政府的思路和设计,由转变管理方式以更好地管好大学,向使大学更好地为政府的政治、经济和社会发展目标服务的轨迹运动。大学所希望的对自身办学规律的充分尊重和学术性本质的回归没有从根本上得到体现。
2.相关政府部门和个人利益的掣肘
高等教育体制改革和我国其它社会领域的改革一样,从开始发动到具体实施都是由政府主导。落实大学办学自主权在很大程度上是政府主动向大学放权。但是,“由于集权化的管理模式业已经过了几十年的运行,不仅形成了根深蒂固的一统观念,而且也形成了一定的利益格局,既得权力不愿下放的心理意识比较浓。”[1]在计划经济的管理体制下,政府及其相关部门、工作人员拥有高等教育资源的支配权及其带来的各种利益,政府可以全面而且直接控制大学为自己服务。扩大大学办学自主权,必然造成政府直接控制权的收缩和管理职能的减少,意味着许多原来存在的管理部门现在没有存在的必要,许多主管部门的官员就面临着岗位的转移,就会触及有关政府主管部门的既得利益。从这一点看,政府及其相关部门和工作人员既是改革的动力又是阻力。相比较而言,中央政府由于受利益牵制较少,改革动力较为充足。而部门和地方受利益牵制较多,往往在压力之下,在深化改革和维持现有职权的痛苦抉择中,他们不得不倾向前者[2]。因此,在落实大学办学自主权过程中,就出现了中央以文件和法律形式作出的决定,在实践中往往难以落实到位的现实状况。
3.大学尚未建立起与现代大学制度相适应的内部运行机制
在办学观念上,“等、靠、要”的思想。虽然教育法和高等教育法发布了许多年,大学还是习惯于依教育行政管理部门的行政指令办事。大学的独立意识、自主办学意识非常薄弱,大学承担着培养人才、发展科学、服务社会的三项职能,与企业、社区的联系却十分薄弱。在教学科研的组织、人才的培养方式等方面几十年一贯制,缺乏应有的转变和创新,远远落后于时代的要求。办学观念的落后,制约了大学的发展和自身作用的发挥。
内部管理的行政化倾向。迄今为止,我国大学仍然保留着行政级别这一计划经济管理体制下的明显特征。在机构设置上,过于强调与上级部门的对口;各个部门、各级干部包括业务干部都有行政级别;在管理机制上,对人、财、物,甚至是学术组织、学术活动的管理,几乎完全照搬政府机关的行政管理模式,行政权力取代了学术权力,大学的领导及其成员的官本位意识浓厚,大学教授竞争处级行政干部的现象屡见不鲜。行政化的倾向,使得大学欠缺民主监督和内部约束。
二、落实大学办学自主权应该采取的对策
1.实现政府职能的彻底转变
在计划经济体制下,政府对大学直接管理,政校不分,既掌舵又划船,集管理者、举办者、办学者等各种角色于一身。在市场经济条件下,“政府职能的定位和适应性改革的目标取向是从传统行政走向公共行政、服务行政。”[3]是变全能型政府为有限政府、服务型政府。政府对高等教育的管理职能必须实现由控制转变为服务,由直接转变为间接,由微观管理转变为宏观调控。通过运用立法、拨款、规划,信息服务、政策指导等方式对大学的发展目标、规模、速度以及教育教学和科研的质量和效益进行宏观的间接调控,避免误入微观领域,以防止政府阻碍市场功能和高校自主权的正常发挥,进而伤及微观领域里应有的活力[4]。同时,吸取国外经验,建立独立的社会咨询、评估机构,对整个高等教育事业的发展、大学的发展定位等提出咨询建议,开展办学质量评估,为政府决策和教育经费等高等教育资源的分配提供依据。
2.建立科学、民主、高效的大学内部管理体制
大学从政府的直接控制下脱离出来,并不意味着大学就建立起了现代大学制度。《中国教育改革和发展纲要》明确指出:“学校要善于行使自己的权力,承担应负的责任,建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”建立大学自我发展的约束机制,对于加快高等教育改革,促进大学办学自主权的落实具有直接的现实意义。大学必须超越一己眼前利益,主动打破原有的制度安排,建立起科学、民主、高效的大学内部管理体制。
建立这样一种新的管理体制,大学必须实现由政府行政部门的附属向独立的学术性社会组织的回归,从制度上改变长期以来形成的行政命令的管理方式。民主管理是大学决策科学化的前提,是大学自我发展、自我完善的根本保障。大学要健全学术委员会、学位评定委员会等学术权力机构,加强教代会、工会等群众性组织的建设,并赋予它们以明确的职能和必要的权限,保证它们独立自主、不受干扰地开展工作,对行政权力形成监督和制衡,改变大学行政权力独揽的局面。
3.建立新型法制条件下的政府和大学契约关系
大学办学自主权的真正落实,在很大程度上取决于政府与大学相互关系的转变。我们必须要在打破政府与大学之间的行政附属关系的同时,建立一种政府和大学相互制约、平衡的新型关系。这种关系既要能够抑制政府权力的无限膨胀,保障大学的自主办学,同时又能够保证政府对大学的有效控制,以达成政府目标和尊重大学办学规律的协调统一。建立在法制条件下的政府、大学之间新型的契约关系,不仅是市场经济的要求,也是政府和大学的必然选择。
政府与大学建立契约关系,并不是需要双方订立共同遵守的协议或条款,实质上是指通过立法明确政府和大学各自及其相互关系上的权利和义务,确立大学与政府之间在法律上的平等地位,从根本上打破旧的不平等的行政附属关系,确保大学的独立性和自主办学的权利。而同时,契约关系也督促、确保政府依法对大学进行必要的监督、协调和管理,防止大学滥用办学自主权,对社会产生负面作用。作为政府承担着社会管理的职能,它必须依法行政、依照法律处理与其它社会组织(包括大学)之间的关系。而作为大学本身也要依法办学,依靠法律保护自身的办学自主权。
【参考文献】
[1]杨光钦.大学办学自主权不需要再扩大了吗[j].中国成人教育2002, (7): 24.
[2]汪 玮.我国政府职能转变的动因和路径———新制度主义的视角[j].云南行政学院学报, 2007, (5): 110-111.
[3]张 e,杨 芸.现阶段我国政府职能转变问题探讨[j].世纪桥,2007, (11): 23.
[4]龚怡祖.高校发展定位活动中的政府作用[ j].高等教育研究2006, (8): 18.
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