【摘要】: 伴随着民办高校的快速发展，民办高校的治理结构正在发生着深刻的变化，逐渐摆脱个人治理、家族治理而走向共同治理。民主决策成为民办高校共同治理结构的核心价值和必然选择，通过建立纵向的民主决策层次体系、横向的决策权分配体系和延伸至社会的决策咨询机制，必将推动民办高校决策的民主化和科学化，从而为民办高校的可持续发展提供有力的保障。
【关键词】: 民办高等教育; 民办高校; 共同治理; 民主决策
【基金项目】:2010 年浙江省哲学社会科学规划课题“高校内部治理研究———以群体利益调适机制的构建为核心”( 编号: 10cgjy16yb) 的部分研究成果。
【作者简介】: 宋 斌，浙江树人大学副教授，主要从事高校党建与思想政治教育研究。
【文章来源】2011 年第 4 期黑龙江高教研究
改革开放三十多年来，我国民办高校从无到有，蓬勃发展，在扩大教育机会供给、促进教育资金来源多样化、促成学校间的竞争、满足人们多元的教育需求、实现教育的高质量和选择性等方面，取得了令人瞩目的成就。截至 2008 年底，民办高校已达 640 所，在校生401． 5多万人，约占我国高校在校生总数的 20%，成为我国高等教育体系的重要组成部分，对促进我国高等教育的改革、教育观念的更新，加快高等教育大众化进程作出了重要的贡献。
我国民办高等教育经历风风雨雨后，在办学规模、办学层次以及办学条件等方面都获得了很大的发展，从国家政策、社会环境等外部因素到管理体制、办学水平等内部因素都取得了一定的突破，得到了一定的改善，人们也普遍认为民办高校的发展前景十分光明，但我国民办高等教育并没有出现人们想象的更好的发展势头，仍面临着不少困难和问题，“从当前民办高校的具体情况来看，不同程度存在着管理观念陈旧、管理制度不完善、管理队伍老化、管理措施不到位、管理效益低下的问题，严重制约了民办高校的可持续发展”［1］。正如《国 家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要( 2010—2020 年) 》中要求: 完善民办学校法人治理结构，积极发挥民办学校党组织的作用，落实民办学校教职工参与民主管理、民主监督的权利。上述要求和民办高校自身发展的需要，使民办高校如何加强管理、改进管理模式、提高管理水平和效益，日益成为当今研究者们共同讨论的热点话题。
一、共同治理: 民办高校治理结构的必然选择
治理是广泛应用于政治学、经济学领域内的一个术语，也运用于教育管理领域。所谓治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。共同治理其实是对应单边治理而言的。在我国高等教育体制改革的进程中，高校基本摆脱政府大包大揽办教育的模式，政府与教育行政部门的权力减小，高校自主办学权增大，高校领导的专业素养提升，教师和学生的民主与责任意识增强，高校共同治理结构正在建立和完善中。所谓高校共同治理是指通过制度安排规定高校中最主要的利益主体的地位、职能以及其行使职能的合法途径，使高校的利益相关者共同参与学校管理。
与此相应，民办高校共同治理是指在民办高校出资者、管理者、教师、学生、家长及其校外人员间合理配置民办高校的控制权，从而形成利益相关者共同治理的管理格局。民办高校的利益相关者，一般可分为四类: 核心利益相关者( 以投资者或举办团体为代表) 、关键利益相关者( 以投资者或举办团体聘请的高级管理者为代表) 、紧密利益相关者( 教师、学生) 、一般利益相关者( 社会、政府、学生家长) 。这种融所有利益相关者为一体的共同治理模式既尊重投资者的利益，也吸收社会贤达和具有法律规定资质的教育工作者以及学校直接利益相关者进入学校董事会、监事会参与管理，大学的各利益相关者在学校组织生态里和谐相处，以j9九游会真人游戏的合作伙伴关系共同实现大学的有效治理。从这个方面讲，民办高校的理想治理模式应该是共同治理模式。通过不同主体、不同利益的交锋与求同，为学校教育目标的实现、资源使用效率的提高、经济效益的获得、学校健康可持续发展等提供一种组织和制度上的保证。
从我国民办高校的发展来看，早期形成了个人或企业投资、产业运作的模式，投资者以资本所有者的身份取得对学校的控制权，形成民办高校的股东控制模式，部分民办高校存在家族化管理的现象。在这种模式下，有的民办高校教育投资公司董事长、学校董事长和校长三职由同一人担任，甚至个别民办高校连党委书记也由他一人担任，形成以投资人为主的单边治理。虽然学校董事会等决策机构就形式上而言是健全的，但实质上董事会的决策权仅仅集中在董事长一个人或以董事长为中心的极少数人的手里，学校的决策权个人化，决策权与管理权实际上合二为一，监督权虚设或没设，导致学校的利益就是投资者的利益。在这样的治理结构下，学校的发展可能会公司化或家族化，学校的办学宗旨和方向被出资人左右，很容易使得民办高校缺乏有效的监督，教育的公益性和方向性受到挑战。而且，近年来，随着民办高校办学规模的扩大，办学层次的提升，上述单边治理模式下的学校董事会难以应付投资、决策、办学管理等繁杂事务。同时，董事会对学校具体事务介入过深，也会影响学校员工的积极性，制约决策执行效率的提高。从构建现代大学制度的要求和教育公益性的要求出发，共同治理成为我国民办高校治理结构的必然选择。
二、民主决策: 民办高校共同治理的核心价值
在共同治理结构中，只有决策权、执行权、监督权三权既相互分立，又相互制衡，和谐运作，才能实现共同治理效应的最大化。民办高校共同治理其基本要求表现在如何构建“共同”的治理上，即构建一套完整的投资者、决策者、执行者和监督者以及利益相关者等方面主体之间相互制衡与监督约束的有效机制，形成所有权、决策权、办学权等权力的互相制衡与约束，实现以权力来约束权力。而共同治理的核心和关键就是通过学校章程等制度安排，确保各个利益主体具有参与学校管理决策的机会，同时又依靠相互监督的机制来制衡各利益主体的行为，以达到利益主体行为统一在满足社会公共利益需要这一共同目标之上。
决策是指组织或个人为了实现某种目标而对未来一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或调整过程。按不同方法，决策有多种多样，其中按决策的主体分，有集体决策、个人决策等。决策是学校管理的核心内容，民办高校的成败在很大程度上取决于学校决策的科学性和管理水平的好坏。在实践中，由于决策失误而导致民办高校失败的事例已经屡见不鲜。民主决策成为民办高校共同治理的核心价值和必然选择。
民办高校民主决策是指由民办高校的董( 理) 事会等决策机构、学校的教职工代表大会等，按照科学的决策程序通过可行性研究后采取由决策者集体决策的方式。民主决策有利于决策的科学性，提高决策的执行力，从而使学校处于健康发展、共同努力的态势。特别是董事会决策的这个层面上，“由于重大决策由董事会集体作出，消除了单个决策者的决策缺陷，使决策达到优化，克服自然人治理中的独断专行和家庭式管理等不确定因素的负面影响，有效防范经营风险，使内部不同机构发挥最佳效能”［2］。
当前，民主决策已然成为民办高校共同治理的核心价值。其理由可以从以下四个方面分析:
1． 民主决策是教育公益性的要求
公益性是高等教育的本质属性，教育的公益性决定了育人的方向性。我国的民办高校是社会主义教育事业的有机组成部分，同样肩负着培养社会主义的合格建设者和可靠接班人的人才培养任务，民办教育的这一方向性是十分明确的。虽然民办高校的资金来源于市场，寻利是资本的本质要求，但其办学的公益性和方向性始终与公办高校一致。为有效地克服个人决策的弊端，防止学校的运营偏离高等教育公益性的轨道，民主决策成为学校办学方向性的必然要求。
2． 民主决策是教育民主化的要求
在高等教育领域，学术自治与民主管理成为高校两大特征。民办高校作为公益性法人组织和高等教育机构，其内部管理机制应体现与其公益性相称、与高等教育相符的民主性和学术性。虽然民办高校主要依赖资本市场筹措办学经费，但民办高校办得好更要靠师生员工的共同努力，而且办学效率、质量好坏、学校的社会影响力等与教职工、学生等有直接的利害关系。因此，共同治理正是从保护这些利益相关者的权益出发，以民主决策来体现他们对学校民主管理的参与。
3． 民主决策是现代大学制度的要求
现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。其构架既涉及政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学等宏观层面，也涉及学校内部管理的微观层面。这一制度要求民办高校必须通过民主决策，实现民办高校主动适应市场发展，通过社会广泛参与，调动校内一切积极因素以实现学校的民主管理和可持续发展。
4． 民主决策是法律法规及政策的要求
《民办教育促进法》及其《实施条例》明确提出民办高校应设立决策机构，并对决策机构的组成、决策机构定期会议制度、讨论的重大事项范围、讨论通过方式、决策机构必须实行民主决策等进行了法律上的界定。中共中央组织部、中共教育部党组《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》( 教党［2006］31 号) 文件中，强调民办高校党组织发挥政治核心作用，要求党组织要引导和督促学校遵守法律法规，参与学校重大问题的决策。《民办高等学校办学管理若干规定》( 教育部 25 号令) 在对民办高校实施督导制度的规定中，提出督导专员参加学校发展规划、人事安排、财产财物管理、基本建设、招生、收退费等重大事项的研究讨论，从而使督导专员成为民办高校民主决策的一个新主体。上述法律法规和文件从不同的层面、不同的角度，均对民办高校应实行集体决策、民主决策提出了基本要求。
三、民办高校共同治理结构下民主决策机制的构建
实现共同治理结构下的民主决策，必须以有效的决策机制作为保障和基础。但从办学实践看，民办高校的举办者对教育规律的尊重远远从属于其对经济利益追求的这一实际需要。“学校办学过程中，往往举办者的个人意志取代了学校意志，集权色彩浓重，学校集体决策、民主决策机制的构建缺乏基本的前提基础”［3］。从这样一个现实出发，着力构建完善的民主决策机制成为首要问题。民办高校共同治理结构下的民主决策机制应包含以下三个方面:
1． 纵向的民主决策层次体系
民主决策不仅停留在事关学校发展大局的董事会决策层面，而应是构建由董事会———学校党政领导———院系组织———教职工代表大会———学生代表大会等层面从最高决策机构纵向到最基层的学生的立体的民主决策体系，实现从宏观决策到微观决策的科学化、民主化。
在我国，民办高校董事会的最高决策权是由法律所赋予的，是事关学校办学方向性的决策。作为决策机构，董事会是民办高校的当家人，其成员结构和组织构建、议事规则在学校发展中具有特殊的作用。在民办高校共同治理模式下，由于各利益相关者的加入，形成一个权力互相制约的管理机制。特别是在决策机构的组成上，按照《民办教育促进法》及其实施条例的要求，民办高校应成立由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成的董( 理) 事会或其他形式的决策机构。之后，政府从规范民办高等教育健康发展的需要出发，要求各民办高校党组织负责人通过法定程序进入决策机构，从而形成了一个共同决策机制。学校的投资者从资本的角度考虑学校的发展和运作，乃至合理收益; 学校高级管理层从教育规律出发谋划学校的发展; 社会贤达或政府有关部门代表( 如督导专员) 、党组织负责人等社会利益代表者从社会要求出发来规范学校的发展，教职工代表从教学主体的角度出发实践与推动学校发展，学生代表和家长代表从消费者的角度推动学校的发展。“这样一个决策机构从人员构成上，通过不同角度、不同利益交锋与妥协，能够为学校教育目标的实现和资源使用效率的提高、经济效益的获得和社会利益的平衡提供一种组织上的保证”［4］。
尽管在董事会与校长之间存在着董事会决策校长执行的关系，但并不意味着以校长为代表的学校领导只有执行权。实际上，在民办高校，学校领导一方面要把董事会的决策在学校管理过程中执行好，另一方面必须对涉及学校教育教学等事务管理进行决策，并且学校领导层面的决策也在影响着董事会的决策，特别是学校日常管理如何遵循教育规律等方面。
院系组织是民办高校的教学单位，是培养人的重要依托。在实践中，我国的公办高校的院系组织大多采用了共同负责制，即院系党政领导既有分工，又紧密配合，共同决策，共同对本部门工作负责。民办高校的院系组织采用何种形式，没有统一规定，但主要还是采用“院长负责制”的二级学院运行机制，党总支参与决策。
作为直接利益相关者的教职工如何有效地参与学校决策，是民主决策的一个重要内容。《民办教育促进法》规定，“民办高校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保证教职工参与民主管理和监督”，并对民办高校董事会中应有一定的职工代表作了规定，保障和维护教职工依法参与民主管理的权利。
落实到民办高校，以人为本的核心要求之一是以学生为本。在这一要求下，学生参与决策是实现学生合理需要与民办高校决策目标协调的重要途径，是学生参与高校管理的核心表现。目前，民办高校的学生学校管理参与权大多停留在以行使知情权、监督权和建议权为核心的初级层次。学生决策参与的目标是落实学生在高校管理中的决策权，我国尚无专门的法律法规和高校制度对此进行明确规定。但从学生参与决策的重要性出发，可以借鉴国外的一些做法，逐步吸收学生参与学校重大决策，例如，参与学校发展规划、校园文化建设等决策，参与课程设置、师资队伍建设、重大教学改革等项目决策，参与违纪学生处理、奖学金评定、助学贷款申请、公寓管理规定等学生工作决策。
2． 横向的决策权分配体系
我国的民办高校是社会主义大学，其性质决定了必须坚持社会主义的办学方向，而其大学的属性又明确要求学校的学术性问题。构建合理的民办高校内部决策权的分配体系，是有效地调动一切积极因素，实现民主决策，共同管理的有效途径。在权力的分配中，至少要关注两个问题。
( 1) 党组织的决策参与权问题。党组织参与决策是确保党组织在民办高校政治领导的实现的重要途径。党组织一方面可以通过党组织负责人进入董事会直接参与董事会对重大问题的决策; 另一方面，民办高校党组织依照所承担的职责，通过事前调研提出建议、事后跟踪提出意见、召开党政联席会议共商大事等方式进行。在决策过程中，民办高校党组织要注重全程参与决策，实现决策前有针对性研究、决策中集体讨论、决策后及时跟踪反馈的全过程参与。再者，党组织必须对自己职责范围的事项作出决策。通过上述举措，可以有效地建立董事会、校长、党组织互相制约的领导体制，形成决策、执行、监督相结合的管理机制，构建党政分工合作、集体领导、民主决策、集中指导的工作机制，从而有效地形成合力，推动民办高校健康和谐发展。
( 2) 行政决策与学术决策的分离问题。根据高等学校的组织特性，大学不仅是一个运行有序的行政组织系统，也是一个包含各种学科、专业的学术组织机构，行政权与学术权的分立是现代大学管理的必然要求，除了设立必要的行政机构和党的基层组织，民办高校通过学术委员会、学位委员会、职称评审委员会、教学委员会等学术决策咨询、学术审议和评议机构，发挥专家、教授在学校学术工作中的主体地位，实现教授治学的规律，体现人力资本使用中的效益最大化和最优化。通过充分行使学术决策权，一方面，保障学校学术决策的规范、科学的组织; 另一方面，将推动行政决策的科学化，增强决策实施的可行性。
3． 延伸至社会的决策咨询机制
依靠社会力量办学，是我国民办高校教育得以蓬勃发展的重要因素。与我国的公办高校的发展自由度相比，民办高校有更多的办学自主权，也因此增加了决策的宽度和决策的难度。由于民办高校的办学与一般的公办高校有区别，除了承担人才培养、发展科学和直接为社会服务，还包括促进人类和社会健康文明发展的各项有意义的活动。“高校通过连续不断地正确决策实现良性发展，是在从社会吸收必要的人力、物力和财务和向社会输出人才、科研成果等智力产品的过程中实现的”［5］。由于民办学校决策大多涉及多领域、多学科，仅凭领导的经验和知识，其科学性将大打折扣。因此，为减少决策失误，民办高校应组建特聘顾问组、咨询委员会等形式的决策咨询系统，他们可由各方面具有丰富经验和渊博知识的专家、学者，包括同行专家、甚至社会中介组织等组成，每次学校重大决策前，由他们对民办高校的决策提出评估或指导性意见。
四、在民主决策建设中应坚持的四个原则
1． 坚持依法治校的原则，尊重董事会的最高决策权
法律体系是民办高校发展的重要保障力量，把最终的决策权归结到国家有关的法律法规上来，依法办事，从而保证了决策的科学性和正确性。从职能来讲，民办高校的董事会是学校的最高决策机构，主要负责事关学校发展的重大事项; 从运行机制来讲，董事会的决策主要交由校长组织协调有关部门来执行和落实。董事会有权决策，但无权直接干预民办高校的具体事务; 校长可以对学校的教学与行政管理事务进行管理，但不得越权对民办高校的发展直接作出决策。
2． 坚持党政协调的原则，尊重行政领导的最终治校权
在我国，公办高校党组织在学校的主导地位是法定的，代表党和国家管理高校资产，讨论决定学校内部机构设置和内部组织机构负责人的人选，保证办学方向等。而《民办教育促进法》明确规定董事会聘任校长，校长主要负责学校日常管理工作，也即，行政领导履行对学校的治校权。在民办高校，党组织尊重校长的管理职责，不干涉行政事务，而主要通过思想政治工作参与和支持学校的日常管理，在工作中把握民办高校在教学上按教育规律办，在管理上按市场规律办，维护、尊重行政决策的权威性。
3． 坚持全员参与的原则，尊重干部群众的首创权
民办高校的可持续发展有赖于全体师生员工的努力，学校通过教( 职) 代会制度和团学代表大会制度等民主形式，督促举办者将涉及教职工切身利益的问题放入民主决策的范畴，极大地激发广大干部群众的工作积极性，不断创新。通过师生员工参与基层重大问题的决策来推进民主治校的步伐，推动广大教职工积极参与改革和发展，以主人翁精神完成各项任务。
学生既是高校管理的对象，更应成为高校管理的主体，他们思想活跃、民主意识强，民办高校的学生对学校建设的发展的关注度更高，而且学校的许多决策也关系着学生的利益，学生应是参与民办高校民主决策不可忽视的群体。但是民办高校在决策过程中，往往重视董事会的决策和领导的决策，对学生参与决策不太重视，比较多的是，关注到决策前听取部分学生的意见，或就学校的事关学生利益的某项工作召开学生参加的听证会等，学生参与决策的途径需有效建立。
4． 加强领导，推动民办高校民主决策制度化建设
民办高校要开辟利益相关者提出诉求的意见通道，加紧进行决策程序制度化的建设，以规范决策行为，通过严格的程序控制以保障民主决策模式的构建与运行。民办高校的上级主管部门要高度重视民办高校构建民主决策机制的重大意义，建立与此相适应的管理体制，从制度上保证参与决策的顺利进行。近年来，我国部分民办高校从学校实际出发，特别是本校董事会、院务会成员都是党员的实际，尝试试行一种新的民办高校的领导体制，即“董事会授权的党委领导下的院长负责制”，在这种体制下，民主决策机制如何构建也成为一个有益的探索。
民办高校共同治理结构下的民主决策是一种必然选择，但民主决策机制的构建还需要有一个探索的过程，监督学校决策与决策执行的进行也将会影响民主决策的效益。在民办高校内涵发展的新阶段，通过一段时间的探索，必将会建立内部民主决策机制和外部的民主参与机制相结合的民主决策机制，以此推动民办高校的共同治理结构的实现。
参考文献:
［1］徐绪卿． 科学发展观视角下的民办高校发展转型研究［j］． 中国高教研究，2008，( 6) :12．
［2］冯淑娟． 民办高校法人治理结构的完善［j］． 教育发展研究，2008，( 15 ～16) :98．
［3］李 钊． 完善民校法人治理结构，提高管理决策水平［j］． 中国高等教育，2009，( 6) :51．
［4］胡四能． 民办高校建立共同治理结构模式研究［j］．江苏高教，2007，( 4) :43．
［5］刘 干． 试论我国高校民主决策模式的建构策略［j］． 当代教育论坛，2008，( 6) :18．
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