【摘 要】：高校“行政化”可以相对分解为管理活动、学术活动、组织权力和组织结构的“行政化”。高校“行政化”，必然会降低校务决策的科学性、妨碍学术事务的有效开展、阻滞多元权力的参与和监督、破坏高校以“松散联合”为特征的有效运行。要改变这种状况，迫切需要建立“教授治校”机制，从校级管理和院系管理两个层面“去行政化”。这一方
面需要“教授委员会参与决策”，为此要科学设计校级“教授委员会”的人员组成、决策范围和运行机制；另一方面需要“基层学术组织自治”，为此要减少校级集权、消除行政干扰、加强法律和章程的保障。
【关键词】：高校；去行政化；教授治校
【作者简介】陈何芳/南京师范大学教育科学学院 副教授 （南京 210097）
【文章来源】教育发展研究 2010 13-14
【基金项目】本文系2008年度教育部哲学社会科学研究重大课 题 攻 关 项 目 “ 建 设 高 等 教 育 强 国 研 究 ”（08jzs0029）、教育部人文社会科学研究2008年度一般项目“大学学术生产力发展的理论与实践研究”（08jc880020）研究成果。
当前，我国高等学校内部日益“行政化”的倾向正受到社会的高度关注和广泛批评，人们希望能够找到破解高校“行政化”难题的可行办法。为此，本文将探讨高校“行政化”所带来的弊端，探索“教授治校”机制在高校“去行政化”过程中所能发挥的作用。
一、高校“行政化”的弊端及危害
高校“行政化”可以相对区分为“国家高等教育管理的行政化”和“高等学校内部管理的行政化”。前者主要由政府和高校关系失当所致，表现为政府集权、把高校当行政机构对待，通过执掌经济权、考评权等手段直接控制和管理高校；后者主要由高校的行政和学术关系失当所致，表现为行政集权、以行政化的方式主导校务决策，通过执掌学术资源配置权、教师考核聘任与晋升权等手段插手学术事务，导致学术活动的行政化。高校内部“行政化”的弊端及危害主要表现为：
1.高校管理活动的“行政化”降低了校务决策的科学性
高校管理活动的“行政化”，主要体现为高校的管理与决策主体过于单一，教授群体难以有效参与校务决策。首先“，决策主体单一”常常导致校务决策由领导个人做出。正如有学者所言“：高等学校决策与运行，往往因领导人注意力的改变而改变，往往以领导职务的高低作为决策是否正确的标准，民主管理在体制和机制上都没有真正实现，民主化进程表现在某些方面甚至有下滑的趋势。”[1]同时“，决策主体单一”还导致校务决策基本由行政部门做出。在我国，一些高校的重大决策往往由校长办公会或者职能部门直接做出并予以实施。这种决策方式的科学性令人怀疑。因为行政力量在决策中必然会受政绩思想和行政管理思维的影响，不会特别考虑决策是否符合学术规律、是否体现了学校的办学传统和大学精神。其次，“缺乏教授参与”使管理决策难以代表师生利益。比如，在征地、盖楼等非学术性事务上，行政权力主导下的决策往往会漠视教育和学术发展的需要，而只考虑办学政绩。正是因为行政力量主导着校务决策，高校建设豪华大门、奢华办公楼、宾馆大厦等新闻才会屡屡出现，各种针对教师管理的数量考核指标、针对学生管理的行政命令等才会盛行。另外，导致管理决策的“短视”和“短期”倾向。“短视”是由行政领导的任期和政绩观决定的，一些领导者为了彰显政绩而急功近利，重视短期内可见的“增长”，而忽视长远的、非外显性的发展“。短期”源于政策的频繁更改，因为很多由行政领导拍板决断的方案，由于事前没有充分调查和广泛论证，推出之后往往会引起众多质疑，或是受到各种抵制而难以实施，为此不得不修正甚至放弃，因而难以保持政策的连续性和稳定性。
2.高校学术活动的“行政化”妨碍了学术事务的有效开展
高校学术活动的“行政化”，主要体现在学校层次的行政集权过多，教师的学术自由和自治难以实现。在我国高校，校级行政权力过大，各职能部门对于基层学术单位的办学事务介入过多，致使作为学术权力主体的教授及学术组织难以实现学术自治。比如，高校学术资源的配置被学校行政力量所主导，即使是招生、培养等事务，行政力量也无处不在；在学科发展、教师考核、职称晋升、治理学术不端等事务中，以及高校日益突出的招生腐败、学术失范、教授和行政领导矛盾激化等，在一定程度上也反映出学术领域遭受到行政权力的干扰，学术运行难以保持应有的封闭性和纯洁性。
3.高校组织权力的“行政化”阻滞了多元权力的参与和监督
高校组织权力的“行政化”，主要体现为“行政权力独大”，教师权力缺乏保障。有学者认为，当前我国高校组织呈现出四个特点：一是权力过分集中于行政，行政机构常常包揽学术事务，学术决策功能过于薄弱；二是学术委员会及专业委员会成员多为二级行政权力的代表，如院长、系主任及职能部门负责人，真正的学术权威太少，普通教授的发言权不够，缺少影响决策的渠道；三是权力过于集中，形成倒金字塔式权力结构，学校一级的行政集权现象较为严重；四是教职工代表大会制度虽然有法可依，但在实践中往往难以贯彻或仅仅流于形式，教代会的作用难以发挥。[2]可见，高校真正的“实权”由行政掌控，而教师的学术权力、学生和其他职工的参与和监督权都非常薄弱。其实“，行政权力独大”是违背高校组织特性的。高校作为“学术组织”，应当比政府、企业、军队等非学术组织更加注重“内部专业人士”的权力，也就是教师权力。教师权利一般包括个体权利和群体权利两部分。前者主要是指教师的教育自由权，比如课程编制权、教科书选用权、教学方法和组织形式的选用权、教育评价权等；后者是教师群体行使的权力，主要指教师管理学校的权利，比如教授会和学术委员会等教师组织在学校中所拥有的权利，它能保障教师群体在学校管理和发展中发挥不可取代的作用。[3]教师个体的学术自由、教师团体的学术自治，都是开展学术活动所需要的基本条件。如果不能保障教师权利，高校的学术发展就难以得到有效的支撑与维系。
4.高校组织结构的“行政化”破坏了高校以“松散联合”为特征的有效运行
高校组织结构的“行政化”，主要体现为高校组织过于科层化，基层学术组织缺乏自主与活力。我国高校组织机构的设置过于强调层级管理职权的区分，往往注重管理层级间的有序性和对称性，却忽略大学组织所特有的无序性。这种组织结构的“行政化”显然是与学术组织的特性不相适应的。伯恩鲍姆认为，大学组织本质上是学术组织，其从事学术活动不可或缺的条件是自由。学术工作的展开要求有一双“自由之手”。在像高校这种开放的系统中，在各子系统之间和子系统内部，需要营造宽松的环境，因而，松散联合是一种适合大学的有效运行模式。有效的管理取决于接受和理解松散联合，而不是去制约它。[4]伯顿.克拉克也曾经指出，大学的“底层结构遵循的是学科、专门知识和专业化无序状态的逻辑”，[5]大学组织结构的松散性能有效抑制科层官僚权力的控制强度，能为学术活动提供大量的自由空间。因此，现代大学的组织结构多为松散结合的扁平模式，且占据主导地位，而不像其他类型组织那样具有清晰责任的金字塔结构。
上述四个方面的“行政化”不是截然分开的，有重叠也有交叉。其中“，管理活动”和“组织权力”较为接近，因为管理活动的开展是以组织权力为基础的，两者主要体现在学校层面；“学术活动”和“组织结构”较为接近，因为非个体性的学术活动需要有相应的组织平台予以保障，两者主要体现在院系层面。另外，四者还存在一种层次递进的关系，管理活动和学术活动往往是显性的、浅层的，而组织结构和组织权力则是隐性的、深层的，并制约着“组织活动”的开展。这些要素交织在一起，使高校“行政化”的表现变得错综复杂，并形成一个由表及里、由浅入深的态势。
二、高校“去行政化”可以从“教授治校”切入
“教授治校”也许是高校“去行政化”的一种可行方法“。教授治校”制度萌芽于中世纪的巴黎大学，其后在德国大学得到了充分发展，一度为很多国家的大学所效仿，也是现今高校中教授参与学校管理的一种主要途径。“教授治校”的积极意义已经被国际经验广泛证明。所以，我们应首先从尊重学术规律、学术组织和学术管理的特性入手，赋予教授群体参与学校管理与决策的权利，以加速高校的“去行政化”进程。
要促进高校管理活动的“去行政化”，必须在校务决策中实现“教授参与”——不仅要个体的参与，而且要以“教授委员会”的形式反映教授集体的意见和建议。在日常生活中“，教授参与决策”经常与“决策人具有教授职称”混为一谈，似乎具有“教授”职称的“双肩挑”干部管理学校就算“教授治校”。这其实是一种误解或狡辩。参与决策者具有教授头衔，是院系或学科负责人等，正说明这些教授是“领导兼教授”而非普通教授，他们在决策中代表的是学校利益和行政利益，而非院系基层利益和师生利益。决策者的教授头衔并不能保证他们严格执行学术标准，以学术为导向进行决策。所以，“教授参与决策”所强调的是教授集体的意志表达。
要促进高校学术活动的“去行政化”，必须加强院系层次的管理权限，增强教师的学术自由和自治，这样才能解决校级决策缺乏针对性和科学性的问题。当前，学校在学术方面的行政管理经常出现学术资源配置不公、学术决策缺乏科学性等现象，其原因是学校层次所制订的学术管理制度通常会遭遇“统一性”和“有效性”的矛盾，实施面越广越容易产生“适应性不足”的问题。高校学科林立，每一种学科专业都有自身的建设与发展规律，学校层面的管理制度必定很难适应多种学科专业的发展实际。这就导致学校经常用工科思维来要求理科和文科，用文科思维来领导工科，或者简单地用经济的办法和行政的办法来管理学术，等等。所以，校级学术管理制度整体改革的“最佳”选择，便是实行基层学术组织自治，给予各学科专业的学者相对自由的环境和独立决策学术事务的权力，让“教授治校”得到组织和制度的支持。
要促进高校组织权力的“去行政化”，必须实现多元权力的参与和监督，尤其是要实现教师个体的学术自由和教师团体的学术自治。为了达到这种目标，高校应当完善教授委员会、学术委员会等教师组织，让教师在学术事务及其他事关学校发展的重大事务中拥有参与管理的权利，这样才能实现高校多元权力的参与和监督，才能促进高校组织权力的“去行政化”。
要促进高校组织结构的“去行政化”，必须进行组织结构再造，使基层学术组织焕发活力。与学术组织“松散联合”的组织结构特性相适应，高校组织结构的“去行政化”同样需要减少校级集权，以减少“来自上层的严密控制”。同时，高等学校各组织层级之间应增强开放性，允许跨层次沟通与协调，为基层学术组织自治和“教授治校”提供更多的渠道与保障。
三、校级管理“去行政化”需要“教授委员会参与决策”
“教授委员会参与决策”应集中体现在校级层面。校级是高校管理的宏观层次，承担着高校学术发展规划和学校管理规章制度制订、各学院之间和学校与外界之间的协调，以及高校重大改革与发展战略的实施等管理职责，理应吸收教授参与决策。在我国，与“教授委员会”类似的机构有学校层面的“学术委员会”和学院层面的“教授委员会”，但这两种机构在“教授治校”方面并未发挥实质性作用，因而，当务之急是建立校级“教授委员会”。
1.校级“教授委员会”参与决策的作用
从管理活动的“去行政化”角度来讲，校级“教授委员会”可以弥补“学术委员会”在非学术性校务决策中的“主体缺位”。《高等教育法》规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”但是，由于缺乏独立的运作机制，学术委员会常常成为“摆设”和“工具”，扮演着将行政机构的决策合法化的角色。[6]此外，比“摆设”更为严重的是校务决策中“主体缺位”，因为无论从法律规定还是从实践看，学术委员会参与决策的事项多是纯学术性的，不涉及其他相关校务，比如教师考核、职称晋升等制度的设计，学校资源配置方案的商讨，征地盖楼等重大建设项目的审议，财务、招生、学术腐败的防范与惩治，等等。如果学术委员会仅仅局限于纯学术性事务“，教授治校”的功能就难以发挥，教授群体在高校重大决策中就不能发挥应有的咨询和审议作用。
从组织权力的“去行政化”角度来讲，校级“教授委员会”可以弥补学院级“教授委员会”运行中“权力虚空”。目前我国虽有一些大学在学院层面设立了教授委员会，但大多形同虚设。这是因为教授委员会制度在我国运行的时间并不长，自身的规则章程并不健全，无法发挥实际功效；同时，近几年该机构的设立有盲目跟风之嫌，很多高校并未经过细致的调研论证和前期准备，只是按学校文件的要求“催生”出此类机构，其实施效果自然也难以保障。与这种“教师集体权力虚空”相类似，高校还存在“教师个体权力虚空”的现象，这就是很多“双肩挑”的领导干部也具有教授身份，看上去好像“教授参与决策”，但实质上他们并不是教师集体的代言人，所以普通教授的意志、意见和建议还是缺乏表达的渠道。这种“权力虚空”的状况，决定了“教授治校”在我国仍然停留在形式上，尚未贯穿到大学的日常管理和运作中去。所以，我们亟需设立校级教授委员会，并不断完善其机制设计。
2.校级“教授委员会”的组成、决策范围和运行机制
校级教授委员会是由全体教授或有代表性的教授、校长及具有教授职务的党政领导组成教授委员会，对学校改革和发展中的重要事项进行决策，党委对学校的统一领导体现在教授委员会中，决策形成后由校长为首的行政系统贯彻执行。这种体制的参与主体是教授等学术人员，可以发挥学术权力的作用，能体现学术权力的主导地位。这样的体制更有利于实现“教授治校”，保障学术权力在校务决策中发挥应有的咨询和审议功能。[7]
校级教授委员会应是学术权力与行政权力的耦合。校级教授委员会作为学校最高学术和行政组织，对学校的重大问题具有决策权，包括学校的发展战略与规划的制订，学科专业的设置与调整，经费投入与融资方案的设计，师资队伍的建设与规划，校长的遴选与评议，等等。在这种制度下，高等学校的教育决策和学术决策，包括教育资源配置、招生标准、课程设置、教学评价、人才培养模式、学术资源分配、教师评价考核晋升等，应先交由教授委员会决定，然后由行政机构执行。当然，教授委员会制度的成功实施，还需要很多配套改革，比如淡化大学的行政级别、改革校长的任命和任期制、改革由行政领导评价教师业绩的模式等，[8]这样，才能真正将“行政治校”转变为“教授治校”。
校级教授委员会应在党委领导下展开工作。有关学校的重大问题党委研究后递交教授委员会通过；校长负责实施教授委员会的决定，对党委和教授委员会负责。这种体制解决了管理中的决策、执行、监督机制问题，即教授委员会集体决策，校长为首的行政系统负责执行，教职工代表大会民主监督。同时，高等学校内部学术体制由学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、人事委员会、教材委员会、图书情报委员会等多个组织组成，是一个多元的学术体制。[9]有了组织和制度的保障，高等学校办学就能实现由行政权力主导向学术权力主导的转变，充分展现高等学校的功能。
3.校级“教授委员会”应定位于管理体制层次
需要解释的是，校级“教授委员会”应列入“领导体制”范畴，而不应列入“学术体制”甚或“管理体制”范畴。在日常生活中，很多人认为“教授治校”并不准确，应该改为“教授治学”，就是把“教授委员会”看作单纯的“学术体制”，认为教授“只管学问”，其他不应过问。如果是这样“，教授治学”就是“教授管学问”，与“学生读书”（学生管学习）“、教工服务”（教工管服务）非常类似，其中的“管”字不是“参与学校管理”，而是“履行自身职责”，那么学校自然就是“行政管理”（行政人员管理学校），“全员参与管理”就更加难以实现。考虑到“教授治学”过于狭隘“、教授委员会”领导体制短期内难以实现，当前高校“去行政化”的可行选择，也许就是把“教授治校”先定位于“管理体制”的层次，落实到“教授委员会参与校务决策”的具体行动之中。同时，我们也应该清醒地认识到“，教授治校”显然也是“系统工程”，需要切实贯穿于学术体制、管理体制和领导体制之中，这样才能体现出成效，这也决定了“教授治校”是任重而道远的。
四、院系级管理“去行政化”需要实现“基层学术组织自治”
“基层学术组织自治”应集中体现在院系层面。相对于学校层面而言，学院、学系、教研室、研究所等基层学术组织承担着教学科研等学术活动的具体实施工作，是高等学校的“质量中心”。这些基层学术组织应当实行学者自治，通过教授会来讨论决定学科发展方向的选择、学术规划的制订、学术梯队的配置、教师和研究人员的选聘等问题。为了实现基层学术组织自治，必须减少校级集权、消除行政干扰、加强法律和章程的保障。
从学术活动的“去行政化”角度来讲，基层学术组织自治有利于教师参与学术事务，因为学术问题只能服从真知，学术管理服从于学术权威而不是职位权力。正如莫迪（graeme c. moodie）所言“：广义地说，在大学内部，流行的观点可以概括为‘知识即权力’。意思就是，在任何领域决定权应该为有知识的人共享，知识最多的人有最大的发言权，没有知识的人无发言权。”[10] 要在高校实现基层学术组织自治，就应强调教师的自我管理。
从组织结构的“去行政化”角度来讲，基层学术组织自治有利于高校教师自主决策、自由开展学术活动。正如伯顿.克拉克所言“：不是因为权力过度分散和宏观失控而使整个系统陷入四分五裂的境地，就是因为过分强调秩序和组织的统一而导致权力的垄断，两者必居其一。不过，如果能够选择的话，前者的危害比较小，后者的危害则要大得多，因为它会大大地减少结构的灵活性，而这种灵活性却是长远发展所必不可少的。”[11]
1.调适校级集权
长期以来，我国高等学校中校级集权严重，中下层缺乏学术自主，抑制了基层学术组织的积极性和创造性。校级集权根源于僵化的科层制结构，我国“校－院－系”三级学术组织不仅演化为行政性机构，而且形成“金字塔式”的纵向行政控制关系。这种高度集中的管理体制和运行机制，导致校级层面掌握着进行学术决策和配置学术资源的大部分权力，院系党政领导成为院系行政和学术事务的全权委托代理人，服从于学校党政领导和管理部门的指令。在这种科层制设置中，高校的行政人员作为“管理者”行使权力，高校教师作为“被管理者”服从于权力的支配，自身的学术自由与自治难以保障，高校基层学术组织也难以焕发生机与活力。也正因如此，在我国高校发展中，学术和学者的地位是低微的，学术组织丧失了学术自治的本质特征，也注定了高校难以摆脱平庸的命运。
所以，要调适校级集权，降低高校的权力重心，实现基层学术组织自治。这种基层自治是符合学术组织特性的，也是发达国家高等学校普遍采用的做法。比如，德国大学内部的组织管理就是教授治校，其组织结构由大学评议会、学部、讲座三级构成，越向下一级延伸，拥有的权力越大。学校的教学、科研活动基本由讲座教授负责，讲座教授不仅拥有领导研究所、设置课程、组织考试和自主进行研究的权利，而且直接从政府获得研究资金与设备，完全拥有资金的支配权。院、系一级只开展协调工作，并不直接介入教授的教学、科研活动。[12]我国长期实行的“校级集权”管理不符合学术规律，我们必须改变这种“倒三角形”的权力结构，把高校学术管理的重心放到基层。
2.消除行政干扰
长期以来，我们一直把高等学校看作政府的附属机构，习惯于用行政办法来管理学术事务。正如有学者所言“：在绝大多数情况下，我国高等学校仍然采取行政手段来对基层学术组织各项学术事务进行管理，基层教学科研人员的自主权还远没有得到落实。很多基层教学科研人员没有正式的途径参与院、系、所的学术决策，处于被忽略的地位。”[13]行政性的强制干预使基层学术组织丧失了学术自主性，同时在行政和计划的束缚下，组织职能的拓展受到极大限制。针对这种状况，迫切需要消除相关的行政干扰，恢复基层学术组织的“学术特性”，真正落实基层教学科研人员的学术自主权。
消除行政干扰，需要在高校管理中处理好权利与知识的关系。一方面，管理者面临专业知识的局限，无法恰当地管理学术事务，即使凭借行政权力强制推行管理，也只能实现一时的服从而难以持久有效；另一方面，教师才是真正的“来自低层的管理者”，他们拥有以专业为基础的非正式的权利，足以影响自上而下正式权利的实施。比如，面对上层管理者的指令，教师可以选择服从或是暗自抵制。当他们面对一些显然不恰当的管理要求，或者是思想和行动自由受侵犯时，通常会以不合作的态度从事实上抵制上层的决策，一些资深教授甚至会公然反对上层的不合理决策。所以，与其他组织相比，高校很难在自上而下的命令下发生大规模的变革，“许多由上层宣布的改革过早地夭折，其原因之一是内部组织未能有效地动员起来因而缺乏应有的支持。在一个头轻脚重的系统里，基层组织是推行政策和改革的主要力量”。[14]这种“底部厚重”的特点，要求高校必须实行基层学术自治，使教师广泛控制学术事务，在教学科研中做出自己的判断。
3.加强法律和章程的保障
在西方发达国家，高校基层学术组织的地位得到了法律和章程的保障。国外高校教师的权利和义务主要是通过基层学术组织来实现的，而所谓学术自主、学术自由、教授治校等也要通过这些组织来实现。因此，基层学术组织成为教师的精神家园和法律地位的最终依归。而在我国，由于没有相关法律和章程的保障，大学基层学术组织建设还十分混乱，组织建设经常因行政负责人的个人好恶而异。有些基层组织出于应付的目的匆匆设立，不具备发挥实质性作用的条件和基础。[15]这种状况极大地影响了基层学术组织的学术活力。
为了改进高校基层学术组织的管理与运行，高校必须采取有力措施，建立和健全基层学术组织，并使其规范运行。为此，要进一步明确学术组织的成员构成及其权利和义务，保证教师能够在基层学术组织中行使自己的合法权利；要构建畅通的救济渠道，明确相应的法律责任，使教师在面临行政负责人试图以行政权力代替学术权力时，能够对其进行有效的制衡，使学术权力得到维护和保障。[16]
参考文献
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