【摘要】大学治理结构是现代大学制度的基石,是推动和完善高校依法自主办学的重要配套工程,其实质是建构能够应对“冲突和多元利益”需要的决策权结构。大学治理结构必须体现以社会为本的现代精神,有能力吸纳各种利益相关者的资源,将大学的决策控制权合理地分布于不同的治理主体手里。改革开放30年来,我国经济体制改革和高等教育体制改革已经把高校推上了依法自主办学的轨道,大学治理的社会需要与历史条件已基本具备,具体表现为:高等教育办学体制的变革为政府与高校建立契约管理关系提供了法律依据和操作空间;高校管理体制的变化使大学决策责任骤然加重、决策权处于高度集中状态,风险也随之出现;高校办学经费筹资结构多元化表明大学的社会基础日益广泛化,大学的利益相关者组织的属性正从模糊走向清晰。大学治理结构为重塑政府与大学的关系,再造政府对大学的管理流程提供了建立新范式的可能。
【关键词】大学治理结构;现代大学制度;决策权结构
【作者简介】龚怡祖,南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师(南京210095)
【文章来源】教育研究 2009年第6期
大学是一国教育体系的重要组成部分,大学办得好不好,对实现一个国家的教育价值理想和奋斗目标举足轻重。在新的历史发展条件下,进一步转换政府管理大学的职能与方式,落实高校法人地位,推动大学依法自主办学制度的创新,建立大学利益相关者普遍关心的参与机制,是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的题中应有之义。未来一二十年里,现代大学制度建设将进一步摆上改革议事日程,而现代大学制度的基石,是大学治理结构。
一、大学治理结构的内涵与本质
大学治理结构的“胎盘”是企业治理结构,其最初的理论源头是公司治理理论。公司治理理论源于制度经济学家和信息经济学家对企业领域里产权形态与决策权结构之间复杂关系的研究,其基本观点是:古典企业制度建立在所有者与经营者不作分离的基础上,在这种企业模式里,所有权与经营权的信息是对称的,决策权结构简单明了,不存在代理风险,因为组织剩余是独享的;现代企业制度则不同,它对古典企业制度进行了重大创新,迈向了法人公司制模式,这种企业模式建立在所有者与经营者分离的委托代理关系基础上,所有权与经营权的信息是不对称的,组织剩余要由经营者与所有者分享,由于存在着代理风险,决策权结构变得复杂起来,以便在有效激励代理人的同时也防止其损害委托人利益。这种复杂的决策权结构就是“企业治理结构”。后来人们发现,委托代理现象并非企业所独有,各种非营利组织逐渐也被纳入治理研究的视野。1995年,全球治理委员会正式将治理定义为“是个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和,它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程”[1]。
大学治理结构正是这样一些理论、方法、视角引入现代大学制度研究领域与实践领域的产物。当人们郑重其事地谈论大学治理结构时,一般是指那个旨在回应“冲突和多元利益”要求的大学决策权结构安排问题,是探讨需要建立怎样一种组织性框架及机制,才能够在“冲突和多元利益”状况下管理其一般事务。可见,提出大学治理结构命题的关键性前提,是必须确认出现了“冲突和多元利益”现象。“冲突和多元利益”现象在我国主要是经济体制发生变革后社会利益主体不断分化的产物,现在已经成为我国当代社会的重要特征之一,而判断“冲突和多元利益”在大学是否存在的主要标志,一是看大学是不是“非单一化组织”(“非单一化组织”由其组织属性所决定,必然导致多方博弈关系),二是看大学与其他社会主体之间是否存在着委托代理关系(委托代理关系由于信息不对称及代理人活动的外部性,必然带来代理风险)。迄今为止,无论是经济学家还是管理学家对大学这种组织所进行的研究,其结果都表明,大学是一个典型的利益相关者组织,因而它不是“单一化组织”。至于委托代理关系,由于我国公立高校办学体制改革进程已完成举办权与办学权的分离,高校与政府之间形成了特殊公法人与一般公法人的事实关系,双方在构成委托代理关系方面已不存在法律障碍。
因此,大学治理结构在其本质上是指体现大学“非单一化组织”属性和委托代理关系特点的决策权结构,旨在满足具备独立法人地位的大学在面向社会和市场自主办学的过程中应对“冲突和多元利益”的治理需要。该决策权结构一般具有以下特征:能够有效体现大学的独立法人地位和利益相关者组织属性;能够包容大学依法与产权主体通过委托代理关系形成的契约管理模式;以大学法人财产的合法、有效、有利使用为契约内容;以所有的利益相关者为契约关系范畴下的治理主体;有能力使冲突和多元利益“得到妥协并采取合作行为”。
从理论上不难看出,大学治理结构为重塑政府与大学的关系、再造政府对大学的管理流程提供了建立新范式的可能。
二、大学治理结构不同于企业治理结构
虽说大学治理结构的“胎盘”是企业治理结构,但是如果机械地照搬企业治理结构来构建大学治理结构,那将犯下致命的错误———因为大学组织的社会构成及目标与企业存在着根本性差异。
首先,大学组织的社会构成与企业极不一样。作为利益相关者组织,大学不像企业那样,是由法律身份及利益取向都呈现出极大一致性,因而可以按股份来计算其表决权的股东们构成的,而是由法律身份及利益偏好都存在较多差异但又互相关联的不同主体构成的。因此,大学的“剩余责任”(利益或风险)不可能像企业那样按照代理协定要么由股东承担要么由经理来承担,而是要由所有的利益相关者分担。这个特点与企业很不一样,会对大学的治理结构产生非常重要的影响。换言之,听任大学决策权力主体“唯一化”,是一个明显的错误。
其次,大学的社会属性决定了它的目标与企业不一样。作为一种在人类社会担负着重要特殊使命的知识创新组织,大学不像企业那样只能在私法领域中活动。大学属于公共部门,其办学行为的受益人是不特定的社会公众,因而其目标必须建立在公共利益的基础之上。这个特点也会对大学的治理结构产生非常重要的影响。换言之,假定大学治理目标只需满足它自身的需要,也是一个明显的错误。
大学与企业在社会构成及目标方面的根本差异,决定了这两种组织的治理结构在功能与使命上也存在着根本差异:一般而言,企业治理结构的功能是建立产权与经济效率的关联机制,以便对代理人进行有效激励并防止其机会主义行为,企业代理人的责任是实现股东利润最大化;而大学治理结构的功能是建立大学决策过程与社会权利主体的联系机制,克服组织中的“内部人控制”现象,实现社会价值平衡,大学代理人的责任是实现利益相关者利益最大化———实际上是社会利益最大化。由上述各种差异所决定,大学的“组织剩余”也与企业的“组织剩余”不同:它不是可用货币单位来计量的私人价值,而是须由社会利益来度量的公共价值,其分配原则不仅取决于产权,而且取决于法权。
那么,到底什么是大学所需要的治理结构呢?关键是看什么样的治理结构最有利于释放大学的本质功能,最能够提升大学的人文生产力与科学创造力,最能帮助大学用它创造出的物质成果与精神成果造福人类社会,那它就是大学所需要的治理制度安排。质言之,只有在决策活动中最大限度地满足了大学本质属性与公共利益需要的治理结构,才是能够被大学和社会认可与接受的治理结构。
大学治理结构必须体现以社会为本的现代精神,为社会价值诉求在大学决策权结构中得到有效表达提供制度性、程序性的框架,通过多元权利主体参与以及各主体之间的协商合作机制,以抑制由于管理取向过强和科层制作用过度而造成的“内部人控制”现象,消除代理风险。一个有效的大学治理结构,应该根据利益相关者组织属性并区分战略利益相关者和一般利益相关者,将决策控制权按照实际需要,合理地分布于不同的治理主体手里,并使不同主体之间产生权力依赖和制约关系。
三、大学治理结构必须有能力吸纳各种利益相关者的资源
大学之所以被看做是一个典型的利益相关者组织,是因为大学提供的教学科研服务具有典型的正外部性和公共效用不可分割性等特点,在很多情况下没有特定的受益人,因而也就没有唯一的利益主体。按照弗里曼的理解,利益相关者是指那些能够“影响”组织目标的实现或是被这种实现“所影响”的个人或群体。有学者据此认为,公立大学的利益相关者包括出资人、教师、校长、院长、学生、校友以及所有纳税人等。[2]在现实生活中,有些利益相关者是主动地(或自愿地)与大学建立联系从而有意识地对大学施加影响,当然同时也受到大学的影响;另外有一些利益相关者则是在社会发展过程中被动地与大学建立了关系,他们更多地表现为受大学发展的影响。总之,大学自身不是完整意义上的办学利益主体。
在治理的运行逻辑中,不同的利益相关者以各自的资源贡献给大学,同时也意味着他们换取了参与大学发展过程、享有控制其组织剩余的相关权利。当这一契约关系到达“结算期”时,所有签约主体必定会根据自己的实际付出程度,来对照其价值诉求在大学“组织剩余”中得到表达的程度,对“组织剩余”的分配是否恰当、是否公平作出判断,进而对下一轮运行中是否应继续贡献自己的独特资源以及是否需要增减这种付出作出决定。这是理性人在重复博弈格局下的必然选择。毫无疑问,在正常情况下,所有的利益相关者都希望看到大学的良好发展,每一种利益相关者在参与大学发展的过程中,也都愿意将自己所拥有的独特资源带给大学。这些“独特资源”包括政治资源、经济资源、文化资源、人力资源等,每一种资源都携带有该资源主体的特定基因与价值,相互之间具有不可替代性。对于大学来说,排斥任何一类利益相关者所能够提供的资源都不利于它的发展,都是不明智的。
然而,在大学的前治理时期,排斥某些利益相关者的现象在大学里总是经常发生。不可否认,由于所扮社会角色的不同,不同的利益相关者的价值诉求不可能完全相同,必然会存在一定分歧。
比如,行政主体对于大学制度设计首先关心的往往是如何增强组织执行力等管理系统机能,而学术主体首先关心的往往是如何确保学术自主权等学术系统机能。产生这类分歧本很正常,它们恰恰是“冲突和多元利益”的真实表现,但是如果允许行政权力排斥学术权力的现象长期存在并泛滥下去,大学就岌岌可危了。在价值诉求不尽一致的情况下,要是没有一个协商机制和被所有“签约主体”都接受的决策权分配结构,就不可能形成它们的“共治体系”,以达成法人的统一意见并执行之;如果其中一个主体只想让别的“签约主体”无私地贡献资源,而自己却独吞决策权和“组织剩余”,其他主体采取继续合作的可能性将会越来越小。渐渐地,大学只会失去这部分利益相关者所能给予的独特资源,大学进一步发展的社会基础亦必然随之削弱。
可见,契约关系的履责与维系,必须建立在签约主体对组织剩余能够拥有合理期待及控制能力的制度安排基础之上,每一种利益相关者都不应单独地对大学行使控制权。大学能不能在决策活动中根据利益相关者组织的性质,通过契约性关系设计和法人共治框架,提供利益整合渠道和民主决策机制,恰当处理不同权利主体之间的利益与风险分配问题,同时规范各方主体的博弈行为,从而有效率地达成大学目标,是保证其良性运行的重要制度条件。历史的经验证明,把大学的发展建立在能够吸纳各种利益相关者所提供的宝贵资源的制度基础上,这是建设世界一流大学的必要条件。
四、大学治理结构是推动高校依法自主办学的配套工程
大学不像中小学那样将政府作为法定责任人来承担办学责任,而是需要面向社会独立承担办学责任。改革开放30年来,我国经济体制改革、教育体制改革和高等教育管理形态的演进,已经把高校推上了依法自主办学的轨道,历史的进程大致在三个方面缔造了大学的治理需求及条件。
其一,我国高等教育办学体制发生了历史性重大变化,不仅突破了国家垄断形式,出现了公立高校、私立高校两种办学体制互为补充、共同发展的阵营,而且在公立高校办学体制改革方面,《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》以及《中华人民共和国民法通则》通过明确高校的独立法人地位,对于公立高校实行举办者与办学者分离、举办权与办学权分离的体制安排完成了法律确认,使政府与公立高校之间除了具有法律所规定的行政管理关系之外,还为两者建立具有委托代理性质的契约管理关系提供了法律依据和操作空间。
其二,我国高等教育管理体制发生了历史性重大变化。改革开放以后,为了推进政府职能转变,同时也为了提升高校办学的自主性,我国政府先是通过明确和加强高校自主权的方式向公立高校一次次分权,而后又以法人权利的形式对高校“松绑”,目的是使原本社会主体性不强的公立高校能够作为独立的办学实体,面向社会和市场自主地办学。上层政治权威的多方位分权与放权,不但使大学决策责任骤然加重,而且使大学决策权处于前所未有的高度集中与紧张状态,决策风险、代理风险也随之出现。在把高校推上了自主办学轨道的情况下,怎么消除大学里随之而来的“内部人控制”现象,又怎么确保大学在自主办学的同时做到自我约束、自我发展,依法行使自主权,其迫切性在日益上升。
其三,我国高校办学经费筹资结构发生了历史性重大变化。随着高等教育投资体制从不许收费到允许收费、从排斥非财政资金到鼓励社会投资,高校办学经费的来源日益多元化,教育事业收入、社会及海外捐赠、企业赞助、银行贷款、国际援助等预算外资金在高校教育经费结构中的比重不断提高,在许多高校里已达到甚至明显超过预算内资金水平。这一变化的意义深远而重大,它表明我国大学的社会基础正日益广泛化,也标志着我国大学的利益相关者组织属性已经从模糊走向清晰,并将最终浮出水面。
政府与大学之间这种“一退一进”的共识与互动,一个重要初衷就是希望通过国家还权于大学来提升大学的自主地位,使国家和社会成员在同等条件下获得大学更好的教育产品、科技成果与公共服务,这一目的只是部分地达到了。因为,在“一退一进”的过程中,由于大学的制度创新相对滞后,大学的民主决策机制并没有真正建立起来,“对利益相关者负责”并没有成为我国大学领导者在转型时期的重要治校理念和职责,“冲突和多元利益”也没有获得体制表达的机会,学术主体、社会主体等重要的战略利益相关者更是未能进入大学决策权结构。我国大学迄今还只能进行局部的、微观的管理改革,不能进行宏观的、深层的治理变革,利益相关者参与大学决策事务的格局迟迟不能形成,这也降低了社会公众特别是社会新兴阶层对它们的支持热情。
这些年来,我国大学内部不断滋生并日益加重、广遭诟病且难以根绝的诸多弊端,也有力地印证着制度创新的必要性:目前,大学里普遍存在着行政主体“一股独大”、高高在上的现象,权力过度集中于一个系统甚至是一两个人手里,决策者习惯于从少数人的利益出发进行决策;一些大学的领导过于迷恋科层化管理,忽视大学组织的特殊性,脱离学校的基本群众,有意无意地以中层干部的圈子为“工作”半径,很少真正深入基层进行调查研究;一部分“双肩挑”人员利用“官学一体”的特殊身份和“有利地形”,抢占科学研究与学术资助的公共资源,不但破坏了学术竞争的公平公正原则,而且阻碍了真正的学术研究活动。在这些不良现象的侵蚀下,大学里一些带有根本性质的办学关系出现了本末倒置的危险,有些学校还出现了严重的腐败和对社会不负责任的现象。
在当代,大学已走进经济与社会发展的中心位置,“更多的生产主体和消费主体参与了争夺高等教育价值取向主导权的博弈”[3],大学的各种利益相关者之间形成了更加复杂的价值关系。为此,“需要广阔的制度创新空间,以保障在博弈中无法取得价值取向主导权的主体可以作出新的选择”[4]。对于大学而言,应当审时度势,主动适应大学社会基础与利益结构的历史性变化,主动创新大学利益相关主体在决策领域的表达机制,以延续大学的发展性与生命力;对于政府而言,应当高瞻远瞩、兴利除弊,从打造大学具备学术社团、执行教育公务、依法自主办学、完全权利能力、依法接受国家监督等公法设施特征的基点出发,为大学创新制度提供有力的法律保障、政策支持与监督机制,加快现代大学制度的建设步伐。
参考文献:
[1]commission on global governance.our global neigh-borhood: the report of the commission on global governance[r].oxford university press,1995.2.
[2]张维迎.大学的逻辑[m].北京:北京大学出版社,2004.19.
[3][4]潘懋元,肖海涛.现代高等教育思想演变的历程[j].高等教育研究,2007,(8).
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