【文章来源】中国高等教育 2010 年第 22 期
【作者简介】【作者系中共山东省委高校工委副书记、教授】
《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》提出要完善中国特色现代大学制度。 这既强调了“现代大学制度”的重要性，同时又反映了中国大学发展现阶段的制度缺陷或者是发展中的制度性制约。 那么，如何理解“中国特色现代大学制度”的内涵，怎样看待“中国特色现代大学制度”的现状，如何完善“中国特色现代大学制度”，将成为当前高等教育界亟需深入研究的重要课题。
一、中国特色现代大学制度的内涵
要准确把握“中国特色现代大学制度”的内涵，必须弄清“中国特色”背景下“现代大学制度”这个概念的界定。
研究“现代大学制度”，重点是把其破解为“现代的大学制度”还是“现代大学的制度”，是有区别的。 前者是针对“现代”这个社会背景来研究大学制度，调整大学理念、办学目标及管理模式等，形成一个新的制度体系以适应现代社会；而后者则是以“现代大学”为基点，研究“大学”的功能和价值取向等发展到“现代”了，已经大大区别于原有的“大学” 的概念和内涵以及目标等， 制度应该如何随之改变。 当然，两者所研究的问题大有重叠之处，但重点是不同的。 也就是，大学更重要的是去引导社会还是适应社会的问题，前者着重大学对社会的适应，而后者则更重对社会的引导。 再者，所谓“现代”，其观察视野是全球的还是中国的，这也使得问题的研究边界不同。 比如，纲要中表述要“探索学校理事会或董事会、 学术委员会发挥积极作用的机制”，如果把视野放到全球，这种机制就称不上“现代”，美国的大学董事会制度在殖民时期就已经有了； 再比如，有文章称要构建“大学自治、学术自由”的现代大学制度，但是，“大学自治、学术自由”是与大学相伴而生的，源于中世纪，也无所谓“现代”。 所以笔者认为，既然针对中国社会体制及现阶段发展背景去研究中国大学存在的问题，不如称其为“中国特色的大学制度”或者“中国现代大学制度”。
二、我国现代大学制度的现状
分析目前大学制度的现状及其与现代的中国发展有哪些不适应的问题，目的在于寻找和总结我国大学制度中的优缺，以便在改革中扬长避短。
大学制度包括大学外部的和大学内部的，而外部包括政府对大学的管理以及社会对大学的评价与监督。 目前的情况是，强势政府弱势社会。 即政府对大学的管理从校长任命到专业设置、职称评定、机构设置、引进人才等等无微不至，而社会的评价及监督体系则并未真正建立起来。 这是涉及国家行政体制和管理体制改革的宏观问题。 本文侧重研究大学内部管理制度。
大学内部管理制度包括行政的和学术的。 我们知道，目前的情况是，大学党务及行政管理体系，与学校学术委员会和教职工代表大会共同管理着学校的各项学术及行政事务。 我国现在的大学内部的管理机构是完全仿效国家机关的管理架构设置的， 架构内部的上下结构也一样，即科层制。 随着国家公务员制度的调整和完善、政府管理的越来越细化，随着办学规模的扩大和教育为社会服务为经济建设服务目标的强化，大学为了对应上级部门以形成政令畅通的系统，就逐渐形成了完整的科层制与职能制相结合的行政管理系统。 管理人员一般占全校教职员工的 20%或更多。 党委成员一般是由书记、校长、副书记、纪委书记、中共党员副校长组成，学校的大事都是在党委集体决策下由校长们分头去执行。 公办大学的书记、校长、副书记、副校长均由相应的上级组织部门考察选拔和任命。概括地说，以上制度的优点主要体现在三个方面：
（一）机构对应，便于贯彻政令。 大学机构与上级机关一一对应，上传下达，信息流畅、政令畅通，令行禁止。 全国一盘棋、全省一盘棋的工作部署以及中央政府、地方政府的建议和指导意见可以很快得到传达和落实。 改革开放以来，我们国家经历了巨大变化，高校同样发生了巨大变化。在办学体制上，引入民间资本举办高等教育；在管理体制上，中央院校下放到地方、促进科类单一的院校并入综合性大学；在招生就业体制上，改统一分配为双向选择；在经费筹集体制上，从国家完全负担到缴纳学费和多渠道筹措资金；在学校内部管理体制上，重组队伍、竞争上岗等等，面临如此复杂而又剧烈的变革，高校始终保持安全稳定地发展，这无疑是对这一制度的最好检验。
（二）行政强权，便于调集资源。 大学行政权利较大，便于全校统一调度资源，攻坚克难，集中力量办大事。 这个优越性在集中校内外力量，扩大办学规模，增加和改善学校的有形资产等方面尤为突出。 可以说 1998 年大学扩招后的中国大学在短短十年内的资源扩张，迅速完成了新一轮的大学校园重建， 就是这一制度显示其优越性的直接结果。 所以，对于一个制度来说，不应该用好与坏来评价，事物发展的不同阶段有不同的需求，需要不同的制度与之相适应。 所以制度应该用适应发展与否来评价。
（三）分工明确，便于形成稳定环境。 在大学里，教学科研、党员团员、组织人事、宣传统战、吃饭住宿、温饱冷暖……样样都有分工，都有人管理。 学校自成一体，就是一个小社会。 其中的教职员工以校为家，稳定、安全，有较强的归属感。 这种制度，有利于形成稳定安全的工作和生活环境，对教职工来讲容易建立起主人翁意识，充分调动其积极性。
但该制度的缺点也是显而易见的。 主要表现在五个方面：
（一）机构繁多，机关庞大。 一般高校的党政机关总设置数大都多于 20 个，一般在 24 个左右，以对应于省、市、自治区党委及政府， 同时对应教育行政部门等上级机关。这样庞大的机关每个处室再精简也要自成一体，所以就造成了机关行政党务人员过多的现状。 参照《教育部直属高等学校岗位设置管理暂行办法》（教人【2007】4 号）中规定，“管理岗位数不超过学校总岗位数的 20%”， 这个规定已经是考虑到现状的不小的比例数了，但实际上各学校特别是地方院校一般都超过该比例，有的甚至达到 30%还多。
管理人员过多所造成的弊端不仅仅是大家常说的人浮于事、加大成本等显见的浪费，还有另外一层大家不易发现的“潜浪费”。 中国的党政机关岗位是很具吸引力的，受社会影响学校也一样，往往不给个“一官半职”就很难留住人才。 一个博士宁愿放弃多年的研究去做个科长的现象并不鲜见。 这些年各个学校都在完善内部分配制度以改变这种状况，下大力气稳定教学和科研队伍，的确有显著效果但局面并未得到完全扭转。 所以党政机关聚集了一批优秀人才。既然是优秀人才，就有成就事业的愿望和能力。机构只要设，就会有事做，没事也会找事做，而且还有足够的能力和水平论证出做这些事的必要性和紧迫性，特别是对于一批优秀的有事业心的干部来说。 就像有些人的讲话一样，非常流畅但毫无有用的内容，我们把其称之为“流利的废话”。 做事也一样，“高效率的废事”和“等车踱步”式的“很忙碌地做着无用功”的现象屡见不鲜，如只自己“忙碌”着也倒罢了，往往同时会给教学单位和专业人员带来一些额外的负担和麻烦。 这就是前文所说的“潜浪费”。
（二）上下路径长、层次多。 当前我国的大学党务及行政管理体系，从机构上说就有 5层；从岗位上说，从书记校长、副校长、处长、副处长、科长、副科长、科员，多达 7 层。一件事情布置下去要一层一层往下传， 一是浪费时间，二是有信息损耗。 而信息的损耗甚至是扭曲，往往会把一个很好的政策贯彻得南辕北辙。
（三）各自为政，内耗严重。 大学内部门之间利益凸显，各自为政，协调困难，内耗现象颇为严重。 上级的文件及部门检查经常各自为政，有的直接要求学校对于某项工作要成立领导小组、要单设机构、要经费到位……有的甚至直接要求学校安排的经费要纳入预算、甚至要求要占学费的百分之几，等等，据不完全统计，如果把上级政府的、部门的、 行业的等等方方面面的文件要求都如实累加的话，学校可以拿来自行支配的经费已所剩无几了！ 学校内部也一样，各个部门的并不多的工作要求，累加到各个教学单位，就使得各二级学院不堪重负了。
（四）机关集权，管理重心太高。 这种集中控制的服从模式， 使二级学院的自主性和积极性得不到有效调动，导致二级学院缺乏创新。 与此相联系的是，这种集权管理形成了机械死板、千校一面的校园文化，严重影响了教师学术自由、学术争鸣和学术创新。
（五）责任主体不够明晰，合作机制尚待探索。 大学党委和行政在事实上形成了两个权利主体，现实的工作程序和效果对“两个一把手”的具体“人”的依赖远远强于制度性的约束。 如果两人团结配合得好，齐心协力，所向披靡。但如配合得不好，就会使得两个权利主体不一致，各执行部门就会在夹缝中工作，无所适从。
三、完善中国特色现代大学制度的策略建议
所谓制度，就是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。 任何制度的设计都是为理念和目标服务的。 如果不研究理念而仅仅局限在制度形式的层面上，就无法找到建立现代大学制度的路径。 大学制度的演变及新的制度的诞生都能说明这一点。 比如，西欧的“教授治校”制度体现的是大学自治的理念，美国的“大学董事会制度”体现的是立法与行政相对独立的理念，中国的“党委领导下的校长负责制”体现的是加强党的领导、培养社会主义建设者和接班人的理念。 有的文章把现代大学制度的核心归纳为“学校自主、教授治学、校长治校、科学管理”，而有的表述为“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，还有其他的表述，但不论如何，办学大的理念没有变，所以现代中国大学亟待解决的是制度修正和完善的问题，而不是颠覆性的大变动。 由此，笔者有以下几方面的建议。
（一）精减部门，减少层级。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出了大学“去行政化”的概念。 一时间与“去行政化”相关的讨论多了起来。 我们认为在目前的社会背景下去正确理解“去行政化”要厘清两个概念。 第一，“去行政化”不等于“去行政管理”；第二，“去行政化”不等于“去行政级别”。 “去行政化”应该重点理解为去学术事务中的行政化。 就现阶段而言，普通的大学动辄几万人，要让这么庞大的组织正常运转，光有学术是不行的，必须辅以一定的行政管理，但是一定要精、要扁，改目前的金字塔管理模式为扁平化管理模式，所以当务之急是减少现有的管理部门的个数和层级。 这方面国外的有益经验可以学习借鉴。以瑞典哥德堡大学为例，行政部门只有 5 个，包括各学院的行政人员也只有 10%左右。
（二）减少干预，强化服务。 大学内部治理中有两个权力必须摆正好和调控好，这就是行政权力和学术权力。 两种权力在高校中都具有不可替代的重要作用。 要正确处理行政权力和学术权力的关系，减少学术事务中的行政手段和行政干预。 要从学术委员会的人员组成和议事规则两方面着手真正“去行政化”，充分尊重学者教授在治学中的权威，并保证其学术理念的充分表达，畅通实施学术民主。
（三）借鉴经验，创新模式。 要借鉴发达国家高校的有益经验，创造出适合我国现阶段实际的管理模式，其中一个核心问题就是适当改造和完善“党委领导下的校长负责制”，使其责任和权力主体更加明晰。 基本的策略和思路就是，党委的人员可再扩充一些，决策的事项再宏观一些，校长的执行权再更独立一些。 重点是党委要吸纳更多的人员参加，可以是教授、职工和学生代表等，构建起类似一种“董事会”的新型制度。 这种制度的主要职责是,审议高校重大决策、重要干部任免、重要事项安排和大额度资金的使用，审议学校发展报告，评价绩效，把握方向，担负学校全局工作的领导责任。 这种制度有助于高校及时反映社会需求和群众的呼声, 避免内部利益群体对大学事务的控制。 同时它也是一个缓冲器,可以过滤掉一些消极因素对学校事务的非正常干扰,有助于保障学校的自治和促进高等教育的科学管理水平。
（四）下放权力，激发活力。 当前高校管理重心偏高，权力过于集中，决策程序往往都是由上至下，这是导致泛行政化，甚至官僚化的重要原因，也是影响基层院系积极性和创造性的根源。 院系是高校按学科专业性质所设置的具有教学、科研、社会服务三项基本功能的基层组织，实现高校科学发展的最重要依托在院系。 特别是高校扩招以来，高校院系的学生大都超过千人，院系已成为相对独立的管理实体。 在这种新的形势下，高校必须放权给院系，尽量吸收专家的力量和发挥院系一级作用。 院系要建立教授委员会，现有的教学委员会、学术委员会、学位委员会等治学机构可作为教授委员会的专门机构， 决策重大治学事项，最大限度地调动院系学术创新的积极性， 增强院系的活力，切实提升高校的整体水平。
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