高等教育转型中的政府与高校关系重塑
别荣海
【摘 要】我国高等教育发展面临着从计划体制向市场体制以及从精英化向大众化的转型。高等教育转型既对政府与高校关系调整提出了要求，也提供了空间和现实可能性。政府与高校关系的文本逻辑不等于实践逻辑，基于实践建立政府与高校的良性互动机制，就要重塑政府与高校的关系。其具体路径包括: 合理界定政府在高等教育发展中的角色，提高政府服务于高校发展的能力; 积极建立与完善高校法人制度，培育高校自我治理能力; 大力发展高等教育中介机构，由其充当政府与高校之间的调节机制。
【关键词】 高等教育; 教育转型; 合作能力
【文章来源】探索与争鸣2011 年第 9 期 总第 315 期 35
我国正处于社会转型的关键时期，市场经济的发展改变着高等教育资源配置模式，也对传统的高等教育体制形成挑战。正如有学者指出的，“在众多影响近年来我国高等教育转型的因素中，计划经济向市场经济的转轨及社会主义市场经济制度的逐渐发展是具有根本性作用的。”［1］高等教育改革的一个核心维度就是如何处理政府与高校的关系。政府与高校是两个组织特性完全不同又具有不可分离关系的系统，现实发展需要政府与高校共同行动来处理与高等教育相关的公共事务。因此，在高等教育转型过程中，探索政府与高校关系的实践逻辑及其与文本逻辑的差异，并提出重塑政府与高校良性互动关系的路径，对于推动高等教育健康发展具有重要现实意义。
一、高等教育发展中的高等教育转型
20 世纪 80 年代以来我国高等教育的改革与发展，无论高等教育规模扩张的速度，还是高等教育制度改革的深度，都在高等教育发展史上具有里程碑的意义。在此过程中，高等教育的各个层面———从外部的制度环境到内部的治理结构，从国家的政策法规到学校的规章制度，从科学研究到人才培养———都发生着深刻的变革。这些变革意味着我国高等教育发展正处在一个关键的转型时期。
高等教育转型就是构成高等教育的诸要素如学生、教师以及教学、管理体制、学术组织等在一定的内外部条件作用下所发生的部分质变或量变的过程。我国高等教育转型的特征包括: 在高等教育管理体制上，集权的管理模式正在向分权的管理模式转变; 在高校的所有制上，由单一的政府举办向政府举办与民间举办混合结构转变; 在高等教育经费的来源上，由单一的政府财政拨款向财政支付、社会出资、受益者负担的多渠道经费来源结构转变。［2］
我国高等教育发展的关键是如何推动现代大学制度建立。“任何大学制度都是针对具体社会环境和大学条件的”。［3］我国现代大学制度的构建发生在高等教育转型的背景下，这一转型具体包括两个维度: 一是高等教育发展从计划体制向市场体制的转型;二是高等教育从精英化向大众化的转型。我国高等教育发展面临从计划体制向市场体制转型。体制转型体现在高等教育领域就是政府的放权行动，包括政府向社会放权、政府向市场放权、政府向学校放权。从计划体制向市场体制带来的是教育资源配置模式的创新，即如何运用市场机制配置高等教育资源，建立与社会主义市场经济相适应的高等教育资源配置模式。在探索资源配置的过程中，高等教育市场化成为一个不可回避的话题。但是，由于对市场的功利化取向以及“市场失灵”的认识不足，高等教育市场化也引发了社会各界对高等教育公平问题的广泛争议。
就高等教育从精英化向大众转型而言，这意味着我国高等教育微观环境的变革。精英教育大众化不仅是大学毛入学率实现 15%的数量指标，也对高等教育模式提出了挑战，要求高等教育模式对此做出积极回应。高等教育大众化过程中的变革主要表现出两大特征: 一是高等教育体系不断分化而呈现出多层次性和多样化; 二是高等教育管理过程中权力逐渐趋于分散和下移。［4］具体而言，高等教育从精英化向大众化转型，既推动着高等教育办学体制、管理体制和投资体制等宏观体制的改革，也促进了高度教育运行中招生、课程、教学、考试等微观机制的变化。但是，由于大众化速度过快而导致的高度教育质量危机，也引发了人们对高等教育大众化过程本身的反思。
二、高等教育转型中政府与高校关系的文本与实践
我国高等教育在转型中出现了一系列理念矛盾，具体表现为人本取向与市场取向的矛盾、大众教育与精英教育的矛盾、教育公平与教育效率的矛盾、学术本位与行政本位的矛盾。［5］因此，只有通过调整政府与高校的关系，才能够保障高等教育健康发展与高校的良性运行。就高等教育发展从精英化向大众化转型，这一转型对调整政府与高等关系提出了客观要求; 而高等教育发展从计划体制向市场体制转型，尤其是市场经济的发展，则为调整政府与高校关系提供了空间和基础。其实，中国高等教育管理体制的改革主要调整的就是两个方面的关系，即高等教育发展中中央与地方关系以及政府与高校之间关系。其中，通过建立统分结合的高等教育管理模式，逐渐理顺了中央与地方在高等教育发展中的关系。关于政府与高校的关系，尽管政府宏观调控与高校自主办学的运行机制已经建立，但政府与高校在实践中的互动则是一个复杂过程。
首先，政府与高校关系的文本逻辑分析。我国政府与高校之间关系的转变，一般以 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》的发布为起始标志，《决定》提出“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚定实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。在 1998 年颁布的《中华人民共和国高等教育法》中确立高校发展的总体原则: “高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”高等学校的办学自主权包括招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权等。［6］随后颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出要切实落实和扩大高校的办学自主权。针对高校办学自主权实践中出现的一些消极现象，该《决定》提出要“进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权”，同时“加强对高等学校的监督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系，完善高等学校自我约束、自我管理体制。”［7］2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020 年) 》，围绕建立现代学校制度提出: “政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。在此基础上，还进一步明确高校办学自主权，包括: “高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业、自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”［8］
从上面的政策文本可以看出，政府与高校之间关系调整的核心是如何落实和扩大高校的办学自主权。尽管政府与高校的关系调整是逐步推进的，但政府一直在二者关系中处于主导地位。政府与高校的关系，对于政府而言是如何向高校放权的问题，对于高校而言则是如何向政府要权的问题。在高等教育转型中，政府与高校的关系并不是沿着向高校放权这一单向维度演进，政府也会加强对高校的控制，以保证高校的教育质量以及正确的政治方向。如果考虑到政府与高校不是一种抽象的关系，而是处于一定社会环境中的具体关系，高等教育转型中政府与高校关系的实践逻辑则更为复杂。
其次，政府与高校关系的实践逻辑分析。社会主义市场经济条件下，我国政府职能定位逐渐由全能政府向有限政府回归，逐步释放市场和社会的活力。体现在高等教育领域，就是政府逐步扩大高等学校自主办学权，调整政府与高校的关系，对高等学校的管理由微观控制改为宏观指导。在实践过程中政校关系，即政府与高校之间的关系目前正在经历三个转变: 一是由传统单一的行政法律关系向两个法律关系———行政法律关系和民事法律关系———转变; 二是由简单上下级隶属关系向产权明晰的举办者与经营者的关系转变;三是由以计划管理为手段的直接联系向以市场为导向的间接联系转变。［9］但是，由于高等教育总是与政治联系在一起的，政府机制对教育过程的渗透也是不可避免的。“任何大学，无论其拥有多么大的自主权力，都不能不受到一定的政府控制，这是政府作为行政管理者对大学作为社会组织行使的行政管理权力。”［10］我国的高等学校担负着培养社会主义事业建设者的重任，政府基于合法性机制对教育的管理是教育政治方向正确的保证。因此，即使在我国高等教育自主办学经过多年的实践后，政府与高校之间的关系依然行政化色彩浓厚。近年来的高等学校教学评估以及南方科技大学遭遇的困境，都充分证明高等学校自主办学实践面临着政府的重重束缚。在关于大学“去行政化”问题的争论中，政府与高校关系在实践中的异化特征被认为是大学行政化的根源。“从大学和政府之间的关系来看，行政化主要体现在政府将大学作为行政机构或行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分。”［11］但是，高校在面对政府的时候也不是完全被动的，由于实践中不确定领域的存在，高校在与政府的互动中具有一定的自主性。比如在快速扩张中，某些高校在基础设施建设的决策和实施过程中缺少监督，导致其因盲目扩张背负了巨额债务。面对高校债务危机严重影响高校正常发展的局面，政府默许了高校土地置换还债的方式，甚至为高校的债务承担还债责任。
政府与高校关系的文本逻辑不等于实践逻辑。政府与高校关系的核心是高校自主办学权的落实问题。从制度设计的文本逻辑看，通过政府向高等学校放权，合理调适政府与高校关系，确保高校自主办学是可能的; 从实践逻辑看，高等学校完全自主办学只能是一种理想模式，因为高校由于资源依赖无不受到政府的影响和制约。因此，政府与高校之间协调运行的良性互动机制建立仍是一个长期过程。
三、高等教育转型中政府与高校关系的变革路径
政府与高校之间是一种具体的关系，这种关系发生在特定的社会实践过程中，任何对政府与高校关系的文本规定只能是暂时性的格局。“在调整政府与高校关系时，必须摒弃两种极端的模式，一种是政府完全控制高校; 另一种是高校完全自治，不要政府控制。”［12］这就要在政府调控与高校自主办学之间找到一个最佳的模式。在重塑政府与高校关系的实践中，要建立政府与高校在高等教育这一公共事务中的合作共治模式，提高政府与高校的合作能力，实现政府与高校利益最大化。
首先，重塑政府与高校的关系，要合理界定政府在高等教育发展中的角色，提高政府服务于高校发展的能力。高等教育转型中政府与高校关系面临的挑战是如何调节政府的过度干预及高校办学活力释放问题。随着社会主义市场经济体制的完善和高等教育运行机制的转变，高等教育办学要求政府逐步弱化直接行政管理，实现由以行政手段为主的直接管理向以经济法律手段为主的间接宏观管理转变。在高等教育发展中，“首先，政府不是所有大学的举办者，而只是公立大学的举办者; 其次，政府是所有大学的管理者; 最后，政府不是大学的办学者，对公立大学不是，对社会力量举办的大学也不是”。［13］借用西方新公共管理运动的术语，政府在高等教育发展中的角色是“掌舵”而不是“划桨”。作为一个“掌舵者”，并没有弱化政府在高等教育发展中的责任，反而对政府推动高等教育发展有了更高的要求。政府要确定高等教育的发展方向和设定办学的质量标准，要宏观调控高等教育的方向和进程。面对前些年高校规模扩张中由于政府财政投入不足带来的高校债务危机，政府不能承担无限责任，但政府有义务帮助高校化解危机，培育高校防范风险的能力。高校是一个非营利性机构，无法改变资源依赖的现实，其生存发展离不开政府和社会各类资源的支持，所以高校自主办学是有限度的。政府与高校的关系是一种实践导向的互动，任何试图以文本界定或呈现其关系都是徒劳的，因为文本逻辑总是面临着实践的挑战。因此，处理政府与高校的关系需要的是一种合作能力，政府要引导高校健康发展，而高校则要在降低依附性的基础上提高与政府合作的能力。
其次，重塑政府与高校的关系，要积极建立与完善高校法人制度，培育高校自我治理能力。“确立大学的法人地位，运用法人制度来处理大学与政府、社会的关系，是当前市场经济国家行之有效的方法。”［14］为了确立和落实我国高校的法人地位，《高等教育法》第三十条规定: “高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权力，承担民事责任。”［15］在高等教育实践中，我国高校也是作为独立法人在民事活动中依法享有各项民事权利，承担民事责任。但是，政府与高校的法律关系没有理顺，“政府还是采用传统的方式直接控制高校的各项事务，依然把高校作为其下属机构，管了许多属于学校的事务，而没有真正把公办高校作为法人对待。”［16］重塑政府与高校的关系，就要让高校真正成为独立的法人，改变政府与高校之间的上下级行政关系，建立平等基础上的合作关系。我国政府可以通过完善外部法人治理结构和内部法人治理结构，推动高校的法人化进程。因此，政府要根据《高等教育法》中确立的政府与高校的基本关系，完善政府与高校的法律关系与契约关系。为此，可以借鉴西方发达国家的公办高校的管理实践以及我国现代国有企业法人治理结构的相关经验。尽管我国高校实行党委领导下的校长负责制领导体制，建立高校法人治理结构与实行党委领导下的校长负责制并不互相排斥。在内部治理结构方面，要积极推动高校实现由管理走向治理的转变，建立多元主体合作共治的运行模式。为此，要建立健全高校民主决策机制，发挥教职工代表大会和各种委员会组织在决策中的作用。在有条件的公办高校逐步探索建立与完善董事会制度，使得政府、市场与社会的力量在董事会中达成一种平衡关系，保障高等学校自主办学实践的顺利进行。
最后，重塑政府与高校的关系，要大力发展高等教育中介机构，由其充当政府与高校之间的调节机制。社会中介机构是公共事务领域治理政府失灵与市场失灵的第三种选择。由于我国高校的高度行政化以及过度市场化，关于高等教育改革如何的争论一直不间断。此外，在高校办学中出现的关于建立高校自我约束机制的争论也使人们试图寻找出政府与市场之外的约束力量。1993 年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出: “为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”高等教育中介机构介于政府与高校之间，可以充当政府与高校之间沟通的渠道，也有助于高校决策的民主化和科学化。高等教育中介机构在我国逐渐发展，“在中国高等教育治理的方方面面，中间机构已经无处不在、无时不有”。［17］但是从实践层面考察，这些高等教育中介机构具有较浓的官方背景，很多为教育主管机构的附属事业单位，由于行政依附特征较为明显而丧失了社会合法性，无法发挥在高等教育发展中的功能。作为社会力量参与高校治理的重要渠道的大学董事会制度，还多限于民办院校，公办高校的董事会落后于实践发展需要。因此，正确处理政府与高校的关系，就要建立健全结构优化与功能匹配的多层次、多类型、网络化的中介组织体系。
【关键词】 高等教育; 教育转型; 合作能力
【文章来源】探索与争鸣2011 年第 9 期 总第 315 期 35
我国正处于社会转型的关键时期，市场经济的发展改变着高等教育资源配置模式，也对传统的高等教育体制形成挑战。正如有学者指出的，“在众多影响近年来我国高等教育转型的因素中，计划经济向市场经济的转轨及社会主义市场经济制度的逐渐发展是具有根本性作用的。”［1］高等教育改革的一个核心维度就是如何处理政府与高校的关系。政府与高校是两个组织特性完全不同又具有不可分离关系的系统，现实发展需要政府与高校共同行动来处理与高等教育相关的公共事务。因此，在高等教育转型过程中，探索政府与高校关系的实践逻辑及其与文本逻辑的差异，并提出重塑政府与高校良性互动关系的路径，对于推动高等教育健康发展具有重要现实意义。
一、高等教育发展中的高等教育转型
20 世纪 80 年代以来我国高等教育的改革与发展，无论高等教育规模扩张的速度，还是高等教育制度改革的深度，都在高等教育发展史上具有里程碑的意义。在此过程中，高等教育的各个层面———从外部的制度环境到内部的治理结构，从国家的政策法规到学校的规章制度，从科学研究到人才培养———都发生着深刻的变革。这些变革意味着我国高等教育发展正处在一个关键的转型时期。
高等教育转型就是构成高等教育的诸要素如学生、教师以及教学、管理体制、学术组织等在一定的内外部条件作用下所发生的部分质变或量变的过程。我国高等教育转型的特征包括: 在高等教育管理体制上，集权的管理模式正在向分权的管理模式转变; 在高校的所有制上，由单一的政府举办向政府举办与民间举办混合结构转变; 在高等教育经费的来源上，由单一的政府财政拨款向财政支付、社会出资、受益者负担的多渠道经费来源结构转变。［2］
我国高等教育发展的关键是如何推动现代大学制度建立。“任何大学制度都是针对具体社会环境和大学条件的”。［3］我国现代大学制度的构建发生在高等教育转型的背景下，这一转型具体包括两个维度: 一是高等教育发展从计划体制向市场体制的转型;二是高等教育从精英化向大众化的转型。我国高等教育发展面临从计划体制向市场体制转型。体制转型体现在高等教育领域就是政府的放权行动，包括政府向社会放权、政府向市场放权、政府向学校放权。从计划体制向市场体制带来的是教育资源配置模式的创新，即如何运用市场机制配置高等教育资源，建立与社会主义市场经济相适应的高等教育资源配置模式。在探索资源配置的过程中，高等教育市场化成为一个不可回避的话题。但是，由于对市场的功利化取向以及“市场失灵”的认识不足，高等教育市场化也引发了社会各界对高等教育公平问题的广泛争议。
就高等教育从精英化向大众转型而言，这意味着我国高等教育微观环境的变革。精英教育大众化不仅是大学毛入学率实现 15%的数量指标，也对高等教育模式提出了挑战，要求高等教育模式对此做出积极回应。高等教育大众化过程中的变革主要表现出两大特征: 一是高等教育体系不断分化而呈现出多层次性和多样化; 二是高等教育管理过程中权力逐渐趋于分散和下移。［4］具体而言，高等教育从精英化向大众化转型，既推动着高等教育办学体制、管理体制和投资体制等宏观体制的改革，也促进了高度教育运行中招生、课程、教学、考试等微观机制的变化。但是，由于大众化速度过快而导致的高度教育质量危机，也引发了人们对高等教育大众化过程本身的反思。
二、高等教育转型中政府与高校关系的文本与实践
我国高等教育在转型中出现了一系列理念矛盾，具体表现为人本取向与市场取向的矛盾、大众教育与精英教育的矛盾、教育公平与教育效率的矛盾、学术本位与行政本位的矛盾。［5］因此，只有通过调整政府与高校的关系，才能够保障高等教育健康发展与高校的良性运行。就高等教育发展从精英化向大众化转型，这一转型对调整政府与高等关系提出了客观要求; 而高等教育发展从计划体制向市场体制转型，尤其是市场经济的发展，则为调整政府与高校关系提供了空间和基础。其实，中国高等教育管理体制的改革主要调整的就是两个方面的关系，即高等教育发展中中央与地方关系以及政府与高校之间关系。其中，通过建立统分结合的高等教育管理模式，逐渐理顺了中央与地方在高等教育发展中的关系。关于政府与高校的关系，尽管政府宏观调控与高校自主办学的运行机制已经建立，但政府与高校在实践中的互动则是一个复杂过程。
首先，政府与高校关系的文本逻辑分析。我国政府与高校之间关系的转变，一般以 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》的发布为起始标志，《决定》提出“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚定实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。在 1998 年颁布的《中华人民共和国高等教育法》中确立高校发展的总体原则: “高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”高等学校的办学自主权包括招生权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权、财产的管理使用权等。［6］随后颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出要切实落实和扩大高校的办学自主权。针对高校办学自主权实践中出现的一些消极现象，该《决定》提出要“进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权”，同时“加强对高等学校的监督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系，完善高等学校自我约束、自我管理体制。”［7］2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020 年) 》，围绕建立现代学校制度提出: “政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。在此基础上，还进一步明确高校办学自主权，包括: “高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业、自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”［8］
从上面的政策文本可以看出，政府与高校之间关系调整的核心是如何落实和扩大高校的办学自主权。尽管政府与高校的关系调整是逐步推进的，但政府一直在二者关系中处于主导地位。政府与高校的关系，对于政府而言是如何向高校放权的问题，对于高校而言则是如何向政府要权的问题。在高等教育转型中，政府与高校的关系并不是沿着向高校放权这一单向维度演进，政府也会加强对高校的控制，以保证高校的教育质量以及正确的政治方向。如果考虑到政府与高校不是一种抽象的关系，而是处于一定社会环境中的具体关系，高等教育转型中政府与高校关系的实践逻辑则更为复杂。
其次，政府与高校关系的实践逻辑分析。社会主义市场经济条件下，我国政府职能定位逐渐由全能政府向有限政府回归，逐步释放市场和社会的活力。体现在高等教育领域，就是政府逐步扩大高等学校自主办学权，调整政府与高校的关系，对高等学校的管理由微观控制改为宏观指导。在实践过程中政校关系，即政府与高校之间的关系目前正在经历三个转变: 一是由传统单一的行政法律关系向两个法律关系———行政法律关系和民事法律关系———转变; 二是由简单上下级隶属关系向产权明晰的举办者与经营者的关系转变;三是由以计划管理为手段的直接联系向以市场为导向的间接联系转变。［9］但是，由于高等教育总是与政治联系在一起的，政府机制对教育过程的渗透也是不可避免的。“任何大学，无论其拥有多么大的自主权力，都不能不受到一定的政府控制，这是政府作为行政管理者对大学作为社会组织行使的行政管理权力。”［10］我国的高等学校担负着培养社会主义事业建设者的重任，政府基于合法性机制对教育的管理是教育政治方向正确的保证。因此，即使在我国高等教育自主办学经过多年的实践后，政府与高校之间的关系依然行政化色彩浓厚。近年来的高等学校教学评估以及南方科技大学遭遇的困境，都充分证明高等学校自主办学实践面临着政府的重重束缚。在关于大学“去行政化”问题的争论中，政府与高校关系在实践中的异化特征被认为是大学行政化的根源。“从大学和政府之间的关系来看，行政化主要体现在政府将大学作为行政机构或行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分。”［11］但是，高校在面对政府的时候也不是完全被动的，由于实践中不确定领域的存在，高校在与政府的互动中具有一定的自主性。比如在快速扩张中，某些高校在基础设施建设的决策和实施过程中缺少监督，导致其因盲目扩张背负了巨额债务。面对高校债务危机严重影响高校正常发展的局面，政府默许了高校土地置换还债的方式，甚至为高校的债务承担还债责任。
政府与高校关系的文本逻辑不等于实践逻辑。政府与高校关系的核心是高校自主办学权的落实问题。从制度设计的文本逻辑看，通过政府向高等学校放权，合理调适政府与高校关系，确保高校自主办学是可能的; 从实践逻辑看，高等学校完全自主办学只能是一种理想模式，因为高校由于资源依赖无不受到政府的影响和制约。因此，政府与高校之间协调运行的良性互动机制建立仍是一个长期过程。
三、高等教育转型中政府与高校关系的变革路径
政府与高校之间是一种具体的关系，这种关系发生在特定的社会实践过程中，任何对政府与高校关系的文本规定只能是暂时性的格局。“在调整政府与高校关系时，必须摒弃两种极端的模式，一种是政府完全控制高校; 另一种是高校完全自治，不要政府控制。”［12］这就要在政府调控与高校自主办学之间找到一个最佳的模式。在重塑政府与高校关系的实践中，要建立政府与高校在高等教育这一公共事务中的合作共治模式，提高政府与高校的合作能力，实现政府与高校利益最大化。
首先，重塑政府与高校的关系，要合理界定政府在高等教育发展中的角色，提高政府服务于高校发展的能力。高等教育转型中政府与高校关系面临的挑战是如何调节政府的过度干预及高校办学活力释放问题。随着社会主义市场经济体制的完善和高等教育运行机制的转变，高等教育办学要求政府逐步弱化直接行政管理，实现由以行政手段为主的直接管理向以经济法律手段为主的间接宏观管理转变。在高等教育发展中，“首先，政府不是所有大学的举办者，而只是公立大学的举办者; 其次，政府是所有大学的管理者; 最后，政府不是大学的办学者，对公立大学不是，对社会力量举办的大学也不是”。［13］借用西方新公共管理运动的术语，政府在高等教育发展中的角色是“掌舵”而不是“划桨”。作为一个“掌舵者”，并没有弱化政府在高等教育发展中的责任，反而对政府推动高等教育发展有了更高的要求。政府要确定高等教育的发展方向和设定办学的质量标准，要宏观调控高等教育的方向和进程。面对前些年高校规模扩张中由于政府财政投入不足带来的高校债务危机，政府不能承担无限责任，但政府有义务帮助高校化解危机，培育高校防范风险的能力。高校是一个非营利性机构，无法改变资源依赖的现实，其生存发展离不开政府和社会各类资源的支持，所以高校自主办学是有限度的。政府与高校的关系是一种实践导向的互动，任何试图以文本界定或呈现其关系都是徒劳的，因为文本逻辑总是面临着实践的挑战。因此，处理政府与高校的关系需要的是一种合作能力，政府要引导高校健康发展，而高校则要在降低依附性的基础上提高与政府合作的能力。
其次，重塑政府与高校的关系，要积极建立与完善高校法人制度，培育高校自我治理能力。“确立大学的法人地位，运用法人制度来处理大学与政府、社会的关系，是当前市场经济国家行之有效的方法。”［14］为了确立和落实我国高校的法人地位，《高等教育法》第三十条规定: “高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权力，承担民事责任。”［15］在高等教育实践中，我国高校也是作为独立法人在民事活动中依法享有各项民事权利，承担民事责任。但是，政府与高校的法律关系没有理顺，“政府还是采用传统的方式直接控制高校的各项事务，依然把高校作为其下属机构，管了许多属于学校的事务，而没有真正把公办高校作为法人对待。”［16］重塑政府与高校的关系，就要让高校真正成为独立的法人，改变政府与高校之间的上下级行政关系，建立平等基础上的合作关系。我国政府可以通过完善外部法人治理结构和内部法人治理结构，推动高校的法人化进程。因此，政府要根据《高等教育法》中确立的政府与高校的基本关系，完善政府与高校的法律关系与契约关系。为此，可以借鉴西方发达国家的公办高校的管理实践以及我国现代国有企业法人治理结构的相关经验。尽管我国高校实行党委领导下的校长负责制领导体制，建立高校法人治理结构与实行党委领导下的校长负责制并不互相排斥。在内部治理结构方面，要积极推动高校实现由管理走向治理的转变，建立多元主体合作共治的运行模式。为此，要建立健全高校民主决策机制，发挥教职工代表大会和各种委员会组织在决策中的作用。在有条件的公办高校逐步探索建立与完善董事会制度，使得政府、市场与社会的力量在董事会中达成一种平衡关系，保障高等学校自主办学实践的顺利进行。
最后，重塑政府与高校的关系，要大力发展高等教育中介机构，由其充当政府与高校之间的调节机制。社会中介机构是公共事务领域治理政府失灵与市场失灵的第三种选择。由于我国高校的高度行政化以及过度市场化，关于高等教育改革如何的争论一直不间断。此外，在高校办学中出现的关于建立高校自我约束机制的争论也使人们试图寻找出政府与市场之外的约束力量。1993 年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出: “为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”高等教育中介机构介于政府与高校之间，可以充当政府与高校之间沟通的渠道，也有助于高校决策的民主化和科学化。高等教育中介机构在我国逐渐发展，“在中国高等教育治理的方方面面，中间机构已经无处不在、无时不有”。［17］但是从实践层面考察，这些高等教育中介机构具有较浓的官方背景，很多为教育主管机构的附属事业单位，由于行政依附特征较为明显而丧失了社会合法性，无法发挥在高等教育发展中的功能。作为社会力量参与高校治理的重要渠道的大学董事会制度，还多限于民办院校，公办高校的董事会落后于实践发展需要。因此，正确处理政府与高校的关系，就要建立健全结构优化与功能匹配的多层次、多类型、网络化的中介组织体系。