高校信息公开“清单管理”是推进大学治理现代化的重要举措
2014年7月29日，教育部根据《政府信息公开条例》和《高等学校信息公开办法》制定发布《高等学校信息公开事项清单》（以下简称“《清单》”），要求全国各大高校在今年10月底之前向社会全面公开清单所列事项。该清单内容汇集了包括基本信息、招生考试信息、财务资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务信息、学风建设信息、学位学科信息、对外交流与合作信息和其他信息等在内的10个大类50条具体项目；同时，教育部要求各高校编制学校上一学年信息公开工作年度报告，对清单所列信息的公开情况逐条详细说明。
“清单管理”是高校治理现代化的要求
在推进治理现代化背景下，此项《清单》的出台无疑是推动“清单管理”制度日趋完善，推进高校信息公开工作走向深入，进而促进我国高等学校治理结构、治理体系、治理能力现代化的一项重要而积极的举措。众所周知，国家治理的现代化既包括政府治理的现代化，同时也包括市场治理和社会治理的现代化，而教育系统的治理体系和治理能力的现代化乃是社会治理现代化中的应有之意。在高等学校推行以清单式管理为基础的信息公开制度，对于提升高校内部治理水平将会起到积极作用。
“治理”不同于“管理”，其核心在于多方主体的共同参与，而非单方高权主体的管控。在治理的过程中，各方主体以公开、平等、透明、具有交互性的方式实现公共利益的扩大与增值；其中所展现出来的是履行社会公共职能的一方所具有的负责任的、具有公信力的形象，以及对社会公众主体地位的尊重。这种具有平等对话、充分协商性质的治理模式有赖于开放、坦诚的态度和严格遵照既定规则办事的精神，而公开与透明正是实现此种开放式治理和依规则治理必不可少的条件。
自2007年《政府信息公开条例》、2010年《高等学校信息公开办法》实施以来，高等学校信息公开工作在范围、程度等方面已经取得了一定的进步，但是与公众的期待仍然存在相当的距离。此中当然存在高校管理层认识、意愿等方面的问题，但同样重要的是目前高校在信息数据管理上较为粗放、规范化程度较低，从而导致高校信息管理集成化程度不高，信息收集和使用呈现出碎片化的状态。“清单式管理”相对原有的管理方式而言是一种更加精细的流程化管理方式，能够显著增强管理过程的规范性和统一性，有利于形成稳定的预期和常态化的操作规程，避免采用“运动模式”推动相关工作，也大大减少了“人治”因素的影响。
显然，将所有的事项集中于一体并陈列在统一的清单之上，能够使各方对所要求的事项一目了然。对于各高等学校而言，它们在准备需要公布的信息时目标将更加明确，更能有的放矢。一旦形成了工作常例，高校利用日趋成熟的工作框架和工作平台将能够显著降低其自主探索创新制度的成本。对于作为监督机关的教育行政主官部门而言，清晰、规范的《清单》为他们实施有效、有力、及时的监督提供了更为直接的指引。因为《清单》使本身相对模糊的上位规则变得细致、精确，减小了需要裁量和判断的空间，因而具有更强的可操作性。而对于广大的高校师生和社会公众来说，清单为他们创造了快速、准确了解高校管理信息的渠道；同时，他们可以自行核对高校实际公开的信息与清单要求的差异，便于展开日常监督。
提升高校透明度是推进现代大学治理的切入点
高等学校特别是由财政资金支持的公立高等学校具有显著的公共性特征，它们所进行的科研、招生活动及其内部治理也均直接或间接涉及公共利益。在高等学校内大力推行以清单式管理为基础的信息公开工作对于维护公共利益、树立高等学校作为履行公共职能的主体在社会范围内的良好形象具有十分重要的意义。
首先，更高程度的信息公开有利于抑制高校内部腐败行为的发生。近些年来，媒体屡屡曝光高等学校在招生、科研经费、基础设施建设、财务管理等方面存在的腐败行为，严重损害了高等学校作为学术圣地的声誉。究其原因，或许还是应当归结到高校不透明的决策过程和缺乏监督的权力运作。阳光是最好的防腐剂，将蒙在权力运作过程上的幕布揭开对于防止可能出现的教育腐败最为有效，同时这可能也是最为廉价的反腐方式。美国的大学在过去的二十年中也被认为存在比较严重的滥用经费、科研造假、招生黑幕等问题，对此，美国民众推动立法机关做出的反应正是加大在各个大学内部的信息公开力度，以公开来抑制腐败。
其次，信息公开有利于消解信息不对称，增进相互之间的理解和信任。在传统的“管理”模式下，较少存在管理者和被管理者信息交互的情况，信息的传递往往是单方面的或者事后的。因此，可能出现的情形是，决策者对于相对人的诉求不尽清楚，而相对人对于决策者的目的存在误解。但是在现代“治理”模式之中，信息共享成为了必然的要求。此时，决策层据以作出决定的信息被更多地披露给外界，便于受影响主体及时了解有关信息，更有利于决定得到理解与支持。同时，在充分了解信息的基础之上，相对人可以将他们的意见和建议反馈给决策者，以利于决策更加贴近现实需要。
再次，高等学校对于自身管理、运作过程中重要信息的公开体现了对广大师生和社会公众知情权和监督权的保障。比如，公立高等学校运用政府资金从事各项办学活动，就应向社会公开其使用资金的方式和数额，使作为纳税人的公众有机会了解公共资金是否得到了合理使用。甚至，高校还应该定期公布其内部人员在资金支持下所取得的成绩，以显示资金的使用收获了实效。国外有部分高校会将本校科研人员受政府资金资助所取得的成果公布在网上，向外界展现自身较高的资金利用效率，同时也在一定程度上促进公众对某一问题的认识或产学研的交流与合作。此外，某些高校还有可能会获得校友或者社会人士的捐赠，对于这些款项使用情况的定期公布同样表现了学校对于捐赠者知情权的尊重，并且，学校以坦诚的态度示人也使未来潜在的捐赠者或投资者放心，从而为自身迎来更多的经济资助。
高校透明对高校治理提出新要求
由上文论述可见，“清单式管理”与信息公开制度的结合对于完善高等学校治理体系、提升高等学校治理能力具有重要意义。笔者认为，各大高校应当以此为契机，增大公开程度，实现内部管理水平的提升。
第一，按照教育部《关于公布<高等学校信息公开事项清单>的通知》的要求，各高校需构建统一网络平台，及时、准确、全面公开《清单》所要求的信息，并按期提交信息公开年报。需特别注重公众关心领域的信息公开工作，尤其应重视招生、财务、人事、基建等腐败高发领域的信息披露，务求详细，真正做到让权力在阳光下运作。
第二，公布的信息应当便于公众阅读、查阅、理解，不能设置人为的障碍。在信息公开的实践中，负有公开义务的高等学校不能采取打擦边球的形式，在网页上较不显著的位置放置重要信息，或者在公众检索、查阅过程中设置技术障碍，阻挠相关利益群体和公众对于信息的获取。因此，建议各大高校在各自的信息公开平台上直接根据清单所列项目安排信息公开目录内容，并设置相应超链接，方便查阅者使用。需主动公开的内容应使查阅者可以通过搜索引擎的关键词模糊搜索查阅到。对于具有专业性的信息，或者公众不易直接理解的信息，在公布的同时应当附带说明，或者直接以较易被理解的方式公布。
第三，除了清单已经罗列的内容之外，各大高校还可以结合具体情况，特别是结合社会公众、教职员工、学生关心的重点问题、热点问题，积极拓展信息公开的范围。比如有条件的高校可以尝试在不侵犯知识产权的情况下公开本校部分具有代表性的科研成果，促进社会对于大学所进行工作的了解。事实上，教育部办公厅负责人在答记者问时也已明确表示，《清单》只是一个底限要求，他们鼓励高校在《清单》的基础上，进一步拓展公开的范围、加大公开的力度。
各高校除了按照《清单》的要求切实做好信息披露工作之外，还应当以此为基础，进一步推动高校民主参与水平，提升治理能力。高校是专家学者集中之地，是知识汇集和传播的殿堂，学校管理层需借助优势，善加利用。具体而言，高等学校可以在充分公开决策信息的基础上积极鼓励其教师和学生向学校献言献策，并耐心倾听来自广大师生的心声。此举一方面有利于汇聚众多知识精英的智识资源，为决策的科学化提供保障；另一方面也能使高校决策层对于来自教师、学生的需求了然于胸，对基层出现的问题形成准确的判断，从而出台更加具有针对性的政策或措施。并且，这也可以使学校的重大决定在师生和社会公众当中获得更高的认受程度。发达国家高等学校的信息公开制度的主要目的也在于更有效地促进学校的内部治理，公开只是其手段之一。所以，在扩大公开范围、加深公开程度的同时，各大高校还可以适当考虑进一步完善包括教师代表大会、学生代表大会、重大事项听证等有利于提升学校内部民主治理、科学治理程度的组织结构或制度，以机构、制度的协调发展促进内部治理现代化的实现。
“清单管理”重在制度化落实
不过，虽然《清单》以及之前的《高等学校信息公开办法》指出了高校信息公开的路径，但与此相比更为重要的是制度的落实。否则纸面上写得再好，写得再漂亮，如果操作起来、落实起来不能到位，那就是一个摆设。而制度落实的关键又在于有效的监督和激励。笔者认为，在监督方面，首先应明确义务主体和行政监督主体中的责任部门和责任人，将信息公开工作纳入教育部门对高校的日常工作的检查与评价中去。对于不履行信息公开义务的高等学校，应严格按照《高等学校信息公开办法》追究直接责任人和相关负责人的行政责任。其次，除了教育主管部门的督促检查之外，也应向高校教师、学生充分开放监督渠道，并邀请独立、专业的社会第三方就高校信息公开工作的情况进行评估，利用相对人和社会的力量强化对于高校信息公开工作的监督。另一方面，对于积极履行义务，或者能够超越清单范围、增加公开事项的高校，教育部门也应给予相应的奖励，并将较为成功的高校的经验编辑成指导性案例，定期或不定期地公布，以鼓励更多高校迈上透明化管理的道路。
高校信息公开制度的发展以及高校治理现代化的推进是一个逐步演变的过程，无法一蹴而就，需要教育行政主管部门、社会公众以及高校本身的持续努力与推动。“清单式管理”的实施是这条道路上又一个重要的里程碑，它也将为未来更进一步的制度完善措施奠定基础。我们期待在教育信息公开领域未来还能有更多的制度创新产生，也期待高等学校的现代化治理体系和治理能力在一个又一个的里程碑之后能够获得长足的进步。
（北京大学法学院副院长、教授 王锡锌）
“清单管理”是高校治理现代化的要求
在推进治理现代化背景下，此项《清单》的出台无疑是推动“清单管理”制度日趋完善，推进高校信息公开工作走向深入，进而促进我国高等学校治理结构、治理体系、治理能力现代化的一项重要而积极的举措。众所周知，国家治理的现代化既包括政府治理的现代化，同时也包括市场治理和社会治理的现代化，而教育系统的治理体系和治理能力的现代化乃是社会治理现代化中的应有之意。在高等学校推行以清单式管理为基础的信息公开制度，对于提升高校内部治理水平将会起到积极作用。
“治理”不同于“管理”，其核心在于多方主体的共同参与，而非单方高权主体的管控。在治理的过程中，各方主体以公开、平等、透明、具有交互性的方式实现公共利益的扩大与增值；其中所展现出来的是履行社会公共职能的一方所具有的负责任的、具有公信力的形象，以及对社会公众主体地位的尊重。这种具有平等对话、充分协商性质的治理模式有赖于开放、坦诚的态度和严格遵照既定规则办事的精神，而公开与透明正是实现此种开放式治理和依规则治理必不可少的条件。
自2007年《政府信息公开条例》、2010年《高等学校信息公开办法》实施以来，高等学校信息公开工作在范围、程度等方面已经取得了一定的进步，但是与公众的期待仍然存在相当的距离。此中当然存在高校管理层认识、意愿等方面的问题，但同样重要的是目前高校在信息数据管理上较为粗放、规范化程度较低，从而导致高校信息管理集成化程度不高，信息收集和使用呈现出碎片化的状态。“清单式管理”相对原有的管理方式而言是一种更加精细的流程化管理方式，能够显著增强管理过程的规范性和统一性，有利于形成稳定的预期和常态化的操作规程，避免采用“运动模式”推动相关工作，也大大减少了“人治”因素的影响。
显然，将所有的事项集中于一体并陈列在统一的清单之上，能够使各方对所要求的事项一目了然。对于各高等学校而言，它们在准备需要公布的信息时目标将更加明确，更能有的放矢。一旦形成了工作常例，高校利用日趋成熟的工作框架和工作平台将能够显著降低其自主探索创新制度的成本。对于作为监督机关的教育行政主官部门而言，清晰、规范的《清单》为他们实施有效、有力、及时的监督提供了更为直接的指引。因为《清单》使本身相对模糊的上位规则变得细致、精确，减小了需要裁量和判断的空间，因而具有更强的可操作性。而对于广大的高校师生和社会公众来说，清单为他们创造了快速、准确了解高校管理信息的渠道；同时，他们可以自行核对高校实际公开的信息与清单要求的差异，便于展开日常监督。
提升高校透明度是推进现代大学治理的切入点
高等学校特别是由财政资金支持的公立高等学校具有显著的公共性特征，它们所进行的科研、招生活动及其内部治理也均直接或间接涉及公共利益。在高等学校内大力推行以清单式管理为基础的信息公开工作对于维护公共利益、树立高等学校作为履行公共职能的主体在社会范围内的良好形象具有十分重要的意义。
首先，更高程度的信息公开有利于抑制高校内部腐败行为的发生。近些年来，媒体屡屡曝光高等学校在招生、科研经费、基础设施建设、财务管理等方面存在的腐败行为，严重损害了高等学校作为学术圣地的声誉。究其原因，或许还是应当归结到高校不透明的决策过程和缺乏监督的权力运作。阳光是最好的防腐剂，将蒙在权力运作过程上的幕布揭开对于防止可能出现的教育腐败最为有效，同时这可能也是最为廉价的反腐方式。美国的大学在过去的二十年中也被认为存在比较严重的滥用经费、科研造假、招生黑幕等问题，对此，美国民众推动立法机关做出的反应正是加大在各个大学内部的信息公开力度，以公开来抑制腐败。
其次，信息公开有利于消解信息不对称，增进相互之间的理解和信任。在传统的“管理”模式下，较少存在管理者和被管理者信息交互的情况，信息的传递往往是单方面的或者事后的。因此，可能出现的情形是，决策者对于相对人的诉求不尽清楚，而相对人对于决策者的目的存在误解。但是在现代“治理”模式之中，信息共享成为了必然的要求。此时，决策层据以作出决定的信息被更多地披露给外界，便于受影响主体及时了解有关信息，更有利于决定得到理解与支持。同时，在充分了解信息的基础之上，相对人可以将他们的意见和建议反馈给决策者，以利于决策更加贴近现实需要。
再次，高等学校对于自身管理、运作过程中重要信息的公开体现了对广大师生和社会公众知情权和监督权的保障。比如，公立高等学校运用政府资金从事各项办学活动，就应向社会公开其使用资金的方式和数额，使作为纳税人的公众有机会了解公共资金是否得到了合理使用。甚至，高校还应该定期公布其内部人员在资金支持下所取得的成绩，以显示资金的使用收获了实效。国外有部分高校会将本校科研人员受政府资金资助所取得的成果公布在网上，向外界展现自身较高的资金利用效率，同时也在一定程度上促进公众对某一问题的认识或产学研的交流与合作。此外，某些高校还有可能会获得校友或者社会人士的捐赠，对于这些款项使用情况的定期公布同样表现了学校对于捐赠者知情权的尊重，并且，学校以坦诚的态度示人也使未来潜在的捐赠者或投资者放心，从而为自身迎来更多的经济资助。
高校透明对高校治理提出新要求
由上文论述可见，“清单式管理”与信息公开制度的结合对于完善高等学校治理体系、提升高等学校治理能力具有重要意义。笔者认为，各大高校应当以此为契机，增大公开程度，实现内部管理水平的提升。
第一，按照教育部《关于公布<高等学校信息公开事项清单>的通知》的要求，各高校需构建统一网络平台，及时、准确、全面公开《清单》所要求的信息，并按期提交信息公开年报。需特别注重公众关心领域的信息公开工作，尤其应重视招生、财务、人事、基建等腐败高发领域的信息披露，务求详细，真正做到让权力在阳光下运作。
第二，公布的信息应当便于公众阅读、查阅、理解，不能设置人为的障碍。在信息公开的实践中，负有公开义务的高等学校不能采取打擦边球的形式，在网页上较不显著的位置放置重要信息，或者在公众检索、查阅过程中设置技术障碍，阻挠相关利益群体和公众对于信息的获取。因此，建议各大高校在各自的信息公开平台上直接根据清单所列项目安排信息公开目录内容，并设置相应超链接，方便查阅者使用。需主动公开的内容应使查阅者可以通过搜索引擎的关键词模糊搜索查阅到。对于具有专业性的信息，或者公众不易直接理解的信息，在公布的同时应当附带说明，或者直接以较易被理解的方式公布。
第三，除了清单已经罗列的内容之外，各大高校还可以结合具体情况，特别是结合社会公众、教职员工、学生关心的重点问题、热点问题，积极拓展信息公开的范围。比如有条件的高校可以尝试在不侵犯知识产权的情况下公开本校部分具有代表性的科研成果，促进社会对于大学所进行工作的了解。事实上，教育部办公厅负责人在答记者问时也已明确表示，《清单》只是一个底限要求，他们鼓励高校在《清单》的基础上，进一步拓展公开的范围、加大公开的力度。
各高校除了按照《清单》的要求切实做好信息披露工作之外，还应当以此为基础，进一步推动高校民主参与水平，提升治理能力。高校是专家学者集中之地，是知识汇集和传播的殿堂，学校管理层需借助优势，善加利用。具体而言，高等学校可以在充分公开决策信息的基础上积极鼓励其教师和学生向学校献言献策，并耐心倾听来自广大师生的心声。此举一方面有利于汇聚众多知识精英的智识资源，为决策的科学化提供保障；另一方面也能使高校决策层对于来自教师、学生的需求了然于胸，对基层出现的问题形成准确的判断，从而出台更加具有针对性的政策或措施。并且，这也可以使学校的重大决定在师生和社会公众当中获得更高的认受程度。发达国家高等学校的信息公开制度的主要目的也在于更有效地促进学校的内部治理，公开只是其手段之一。所以，在扩大公开范围、加深公开程度的同时，各大高校还可以适当考虑进一步完善包括教师代表大会、学生代表大会、重大事项听证等有利于提升学校内部民主治理、科学治理程度的组织结构或制度，以机构、制度的协调发展促进内部治理现代化的实现。
“清单管理”重在制度化落实
不过，虽然《清单》以及之前的《高等学校信息公开办法》指出了高校信息公开的路径，但与此相比更为重要的是制度的落实。否则纸面上写得再好，写得再漂亮，如果操作起来、落实起来不能到位，那就是一个摆设。而制度落实的关键又在于有效的监督和激励。笔者认为，在监督方面，首先应明确义务主体和行政监督主体中的责任部门和责任人，将信息公开工作纳入教育部门对高校的日常工作的检查与评价中去。对于不履行信息公开义务的高等学校，应严格按照《高等学校信息公开办法》追究直接责任人和相关负责人的行政责任。其次，除了教育主管部门的督促检查之外，也应向高校教师、学生充分开放监督渠道，并邀请独立、专业的社会第三方就高校信息公开工作的情况进行评估，利用相对人和社会的力量强化对于高校信息公开工作的监督。另一方面，对于积极履行义务，或者能够超越清单范围、增加公开事项的高校，教育部门也应给予相应的奖励，并将较为成功的高校的经验编辑成指导性案例，定期或不定期地公布，以鼓励更多高校迈上透明化管理的道路。
高校信息公开制度的发展以及高校治理现代化的推进是一个逐步演变的过程，无法一蹴而就，需要教育行政主管部门、社会公众以及高校本身的持续努力与推动。“清单式管理”的实施是这条道路上又一个重要的里程碑，它也将为未来更进一步的制度完善措施奠定基础。我们期待在教育信息公开领域未来还能有更多的制度创新产生，也期待高等学校的现代化治理体系和治理能力在一个又一个的里程碑之后能够获得长足的进步。
（北京大学法学院副院长、教授 王锡锌）